Le rapport du Secrétaire général des Nations unies sur l’avenir de toutes les formes d’opérations de paix intervient à un moment où le modèle onusien de maintien de la paix traverse une crise profonde. Pour l’Afrique, qui concentre une part importante des opérations de maintien de la paix des Nations unies, le « reset » proposé par le Secrétaire général constitue à la fois une reconnaissance de plusieurs revendications africaines et un nouveau défi. La lecture croisée du rapport et de l’analyse de l’Institute for Security Studies (ISS) montre ainsi une anicroche à vouloir adapter l’outil de paix aux réalités africaines.

Les opérations de paix des Nations unies se trouvent à un tournant. Le rapport du Secrétaire général part d’un constat sans ambiguïté : l’environnement international dans lequel les opérations de paix interviennent a profondément changé. Les conflits sont plus complexes, les acteurs plus nombreux, les espaces de violence davantage transnationaux et les possibilités de règlement politique plus difficiles à construire. Dans le même temps, les opérations de paix doivent composer avec des ressources limitées et des attentes souvent supérieures à leurs capacités réelles.

Le Secrétaire général propose donc un « reset » (réinitialisation) des opérations de paix. Celui-ci repose notamment sur une plus grande priorité accordée à la diplomatie et au règlement politique, des mandats plus ciblés et adaptables, une meilleure protection des civils, une division plus rationnelle du travail au sein du système des Nations unies et un renforcement des partenariats avec les organisations régionales.

Cette réforme concerne directement l’Afrique. Comme le souligne l’ISS, le continent accueille environ la moitié des opérations de maintien de la paix des Nations unies et demeure confronté à plusieurs crises majeures, notamment au Soudan, au Sahel, dans l’est de la République démocratique du Congo et en Somalie.

Mais l’intérêt de l’analyse de l’ISS est précisément de ne pas s’arrêter aux intentions du rapport. Elle pose la question de sa capacité réelle à produire des changements. Le problème n’est donc pas seulement de savoir ce que l’ONU veut réformer, mais également ce que cette réforme signifie pour l’Afrique, ce qu’elle lui offre et ce qu’elle risque de lui imposer.

L’Afrique au cœur du « reset » onusien…

Le rapport du Secrétaire général reconnaît une difficulté devenue structurelle : les opérations de paix ont parfois été chargées de responsabilités trop nombreuses par rapport à leurs capacités. Le maintien de la paix doit protéger les civils, accompagner les processus politiques, soutenir les institutions, contribuer au désarmement, à la réforme du secteur de la sécurité et, dans certains cas, favoriser la reconstruction de l’autorité de l’État. Or les conflits contemporains ne correspondent plus nécessairement aux situations dans lesquelles le modèle classique du maintien de la paix avait été conçu.

Le rapport propose donc de rendre les mandats plus réalistes. Les opérations doivent se concentrer sur des tâches prioritaires, disposer d’objectifs à court terme, d’un état final clairement défini et de mécanismes permettant d’adapter régulièrement leur mandat à l’évolution du terrain. Cette orientation rejoint directement les observations de l’ISS.

L’Institut souligne depuis plusieurs années l’écart entre les mandats des opérations de paix en Afrique et les réalités des conflits auxquels elles sont confrontées. L’exemple de la MONUSCO est particulièrement intéressant. Son mandat, ses limites opérationnelles et les tensions régionales ont contribué à créer un décalage entre ce que les populations attendent de la mission et ce qu’elle est réellement capable de fournir.

Le rapport du Secrétaire général semble donc tirer une conclusion importante de ces expériences : une opération de paix ne peut être efficace si son mandat n’est pas proportionné à ses capacités et à la réalité du conflit. Pour l’Afrique, cette évolution est plutôt favorable. Mais elle soulève immédiatement une autre question : qui définit désormais les priorités et selon quels critères ?

La protection des civils : de l’obligation sectorielle à l’objectif transversal…

Le rapport considère que la protection des civils doit être une priorité à l’échelle de toute la mission. Elle doit intervenir dans la planification, la définition des mandats, leur exécution et l’allocation des ressources. Cette orientation est particulièrement importante pour l’Afrique. Les transitions et retraits de missions ont parfois créé des espaces de vulnérabilité lorsque les capacités nationales n’étaient pas suffisamment développées pour prendre le relais. L'analyse de l’ISS cite notamment le cas du Soudan, où la fin de la mission politique des Nations unies en 2023 a été suivie par un vide sécuritaire et une aggravation de la violence contre les civils.

Le problème posé ici dépasse donc la simple question du maintien ou du retrait des Casques bleus. Il renvoie à la question de la continuité de la protection. Une opération de paix peut-elle partir si l’État n'est pas en mesure d’assumer les fonctions qu’elle exerçait ? À quelles conditions une transition peut-elle être considérée comme réussie ? Comment éviter qu’une stratégie de sortie ne devienne simplement une stratégie de retrait ?

Le rapport répond partiellement à ces difficultés en proposant une approche plus intégrée du système des Nations unies. Les fonctions qui ne relèvent plus du mandat de l’opération de paix pourraient être poursuivies par d’autres entités du système onusien, afin d’éviter qu’un départ de mission ne signifie la disparition de l’engagement international. Mais l’ISS rappelle implicitement une réalité essentielle : la transition ne peut fonctionner que si les capacités nationales et régionales sont effectivement en mesure de prendre le relais.

Le rapport place la diplomatie, le dialogue, la médiation et le règlement politique au cœur du futur des opérations de paix. Cette orientation traduit un retour aux fondamentaux du maintien de la paix : une opération militaire ne peut remplacer une solution politique.

Le Secrétaire général insiste d’ailleurs sur le fait que les opérations de paix sont des instruments politiques destinés à accompagner des processus politiques et des solutions négociées. L’idée est particulièrement pertinente pour l’Afrique. La multiplication des interventions militaires n’a pas nécessairement produit une stabilisation durable des territoires affectés par les conflits.

L’angle mort : qui doit faire la guerre lorsque le maintien de la paix ne suffit plus ?

Certains conflits africains, identifie l’ISS, ne présentent plus les caractéristiques d’une situation dans laquelle les parties acceptent un processus politique et où les Casques bleus peuvent simplement contribuer à maintenir un cessez-le-feu. Les groupes armés, les organisations terroristes et les acteurs transfrontaliers peuvent poursuivre des objectifs incompatibles avec les principes traditionnels du maintien de la paix. Le problème devient alors celui de l’imposition de la paix.

Le rapport établit une distinction nette entre maintien de la paix et imposition de la paix. Les Casques bleus peuvent utiliser la force dans certaines limites pour protéger les civils ou défendre leur mandat. Mais ils ne sont pas conçus pour mener des opérations prolongées d’imposition de la paix. Cette fonction relève plutôt de forces multinationales, régionales ou sous-régionales autorisées par le Conseil de sécurité.

Le rapport reconnaît donc implicitement une nouvelle division du travail : l’ONU ne fera pas nécessairement tout ; d’autres acteurs pourront assumer les fonctions coercitives. L’analyse de l’ISS estime que le rapport ne résout pas suffisamment le dilemme de savoir qui doit prendre en charge l’imposition de la paix et la lutte contre le terrorisme. Elle souligne notamment l’intérêt d’expériences africaines comme la Force multinationale mixte du bassin du lac Tchad, dans lesquelles la proximité géographique peut constituer un avantage opérationnel.

Cette question est déterminante. Car si l’ONU se recentre sur le politique, le soutien institutionnel et certaines fonctions de protection, et si les acteurs africains sont appelés à assumer davantage les fonctions coercitives, le risque existe d’une externalisation des risques sécuritaires vers l’Afrique sans véritable transfert de ressources et de capacité décisionnelle.

La réforme ne doit donc pas aboutir à une situation dans laquelle l’ONU définit, l’Afrique combat mais personne ne finance suffisamment.

La résolution 2719 : une fenêtre d’opportunité pour l’Afrique

Le Secrétaire général reconnaît l’expérience accumulée dans le partenariat institutionnel entre l’ONU et l’Union africaine et accorde une place importante à la résolution 2719 de 2023. Celle-ci fournit un cadre permettant, au cas par cas, de financer des opérations de soutien à la paix dirigées par l’Union africaine grâce aux contributions évaluées des États membres de l’ONU. Le rapport appelle en outre le Conseil de sécurité à examiner de manière proactive le soutien aux opérations dirigées par l’UA lorsque les deux organisations identifient conjointement les situations concernées.

Pour l’Afrique, il s’agit d’un changement potentiellement majeur. L’Afrique fournit une part importante des troupes déployées dans les opérations de paix, mais elle ne dispose pas toujours des ressources financières nécessaires pour soutenir durablement ses propres opérations. La résolution 2 719 ouvre donc la possibilité de passer d’un modèle dans lequel l’Afrique fournit principalement les hommes à un modèle dans lequel l’Afrique participe davantage à la conception et à la conduite des réponses sécuritaires, avec un soutien financier international institutionnalisé.

Mais l’ISS rappelle que cette possibilité reste largement à concrétiser. La résolution 2 719 n’a pas encore produit tous les effets attendus et le financement demeure un problème central. L’enjeu est donc la mise en œuvre.

Une autre contribution essentielle de l’ISS concerne la relation entre les missions et les États hôtes. Le maintien de la paix repose traditionnellement sur le consentement des parties, l’impartialité et des limites précises dans l’utilisation de la force. Mais les expériences africaines récentes montrent que ce principe est devenu politiquement plus complexe.

Le retrait de la MINUSMA du Mali en 2023 en constitue l’illustration la plus spectaculaire. L’ISS identifie également les difficultés rencontrées dans d’autres contextes africains, notamment en RDC et en Somalie. Le rapport tente de répondre à cette difficulté en proposant des accords formels entre le Conseil de sécurité, le Secrétariat et les États hôtes afin de clarifier les responsabilités et la finalité des missions. Mais l’ISS demeure sceptique quant à l’efficacité de cette réponse. Parce que la crise du consentement n’est pas seulement une question de clarification institutionnelle. Elle est aussi une question de légitimité politique et sociale.

Une nouvelle architecture « en réseau » : opportunité ou nouvelle fragmentation ?

Une mission peut être légalement autorisée et politiquement contestée. Elle peut disposer d’un mandat international mais perdre progressivement la confiance du gouvernement, des élites politiques et des populations. La future architecture du maintien de la paix devra donc dépasser la seule relation ONU-État hôte et réfléchir davantage à l’appropriation nationale et sociale des opérations.

Le rapport propose une conception plus « en réseau » des opérations de paix. L’ONU reconnaît que les différentes composantes du système international disposent d’avantages comparatifs différents. Certaines fonctions peuvent être assurées par les agences et programmes des Nations unies ; d’autres par les organisations régionales ; d’autres encore par des forces multinationales.

Cette conception peut être particulièrement adaptée aux réalités africaines. Les conflits du continent dépassent fréquemment les frontières nationales. Ils mobilisent simultanément des États, des organisations régionales, des groupes armés, des organisations internationales et parfois des acteurs extérieurs au continent Le rapport admet d’ailleurs que les opérations de l’ONU peuvent être déployées parallèlement ou successivement avec des opérations régionales ou d’autres forces autorisées par le Conseil de sécurité. Il insiste sur la nécessité d’une cohérence stratégique entre ces acteurs.

Mais l’ISS invite à ne pas confondre pluralité des acteurs et coordination effective. L’expérience africaine montre déjà les risques de chevauchement, de concurrence institutionnelle et de fragmentation entre les différentes initiatives de paix et de sécurité. L’architecture africaine elle-même souffre de difficultés de coordination et de contraintes de capacités.

Le « réseau » ne sera donc efficace que s’il existe une véritable hiérarchisation des responsabilités, un partage d’informations, des mécanismes communs de planification et surtout une stratégie politique commune. Autrement, le risque est de passer d’une opération unique jugée inefficace à plusieurs opérations simultanées qui se neutralisent mutuellement.

Le paradoxe financier : un « reset » sans moyens ?

Le rapport propose une transformation profonde des opérations de paix alors même que leur financement connaît une crise majeure. Le budget du maintien de la paix pour 2026-2027 doit être réduit de près d’un demi-milliard de dollars. L’ISS considère que cette contraction budgétaire menace directement la mise en œuvre du « reset ». Les auteurs soulignent que des milliers de Casques bleus ont déjà été rapatriés et que les réductions budgétaires sont difficilement compatibles avec l’ambition d’aligner les mandats et les ressources.

L’ONU veut des opérations plus efficaces au moment même où elle dispose de moins de ressources pour les financer. Cette contradiction est particulièrement préoccupante pour l’Afrique. Car si les ressources internationales diminuent, plusieurs scénarios sont possibles : multiplication des opérations régionales sous-financées, recours accru à des arrangements bilatéraux, développement de coalitions ad hoc ou recours à des acteurs sécuritaires privés.

L’ISS alerte d’ailleurs sur le risque que l’Afrique remplace une dépendance par une autre. La diminution du financement du maintien de la paix peut pousser le continent vers un paysage sécuritaire davantage fragmenté, bilatéral et privé. Le véritable enjeu du financement n’est donc pas seulement budgétaire. Il est géopolitique. Celui qui finance une opération participe nécessairement à la définition de ses priorités, de ses moyens et de ses limites.

L’Afrique doit donc éviter deux écueils : la dépendance à l’égard d'un modèle onusien en crise et l’illusion d’une autonomie sécuritaire sans moyens. Entre ces deux extrêmes, l’enjeu est de construire une véritable capacité africaine de prévention, de médiation, de maintien et, lorsque cela est nécessaire, d’imposition de la paix, articulée à un système multilatéral rénové.

Le « reset » des opérations de paix peut ainsi devenir une opportunité pour l’Afrique à condition qu’elle ne soit pas seulement l’objet de la réforme, mais qu’elle devienne l’un de ses acteurs.

Khaly SARR