L'Afrique et l'Europe sont profondément liées par les peuples, la géographie et l'histoire. L’histoire a tissé des liens économiques, culturels et humains qui ont contribué à asseoir une politique de coopération multidimensionnelle et évolutive entre les deux partenaires. Dès le lendemain des indépendances africaines, les nouveaux pays se sont attelés à construire une relation de coopération qui a évolué au fil des années et des expériences vers un partenariat combinant des volets bilatéral, régional et intercontinental. L’intérêt d’évaluer la coopération Afrique-Europe, dans le contexte mondial actuel marqué par de profondes mutations économiques, sociales et géopolitiques, exacerbées par la survenue soudaine de la crise de la COVID 19, la guerre en Ukraine ainsi que d’autres troubles, découle de plusieurs impératifs. Le premier s’explique par la nécessité pour l’Afrique comme pour l’Europe de comprendre pourquoi, en dépit des efforts consentis, année après année, Sommet après Sommet, Stratégie après Stratégie, ces relations continuent de charrier autant de malentendus, de déception, voire de rancœurs Le second se justifie par la volonté de maitriser les effets des transformations internes en cours en Afrique et en Europe sur les discours et postures institutionnels des deux parties ainsi que la sincérité de leurs engagements politiques et économiques dans la consolidation du partenariat. Le troisième repose, enfin, sur le besoin urgent de renouveler le partenariat Afrique-Europe en lui donnant un nouveau souffle, grâce notamment à la prise de parole de nouveaux acteurs, l’invention de nouvelles méthodes et la mise en œuvre d’actions innovantes. En Europe comme en Afrique, il est désormais admis que ce partenariat construit sur les ruines de la domination coloniale et des relations d’interdépendance asymétrique postcoloniales n’a pas produit tous les bienfaits que les protagonistes pouvaient en attendre. Le dialogue est souvent crispé, les négociations quelques fois tendues, les objectifs mal définis, les résultats et les effets différemment perçus par les deux partenaires Du côté de l’Afrique, l’intensification et la complexification des crises multiformes auxquelles elle fait face (crises politiques ou démocratiques, sécuritaires et économiques, etc.) maintiennent cette dernière dans une situation de besoin et de dépendance financière, politique, technique et militaire permanente vis-à-vis de l’Europe. Ceci réduit les marges de manœuvre de l’Afrique dans ses prétentions à revendiquer un partenariat d’égal à égal. En ce qui concerne l’Europe, les crises migratoires, la montée en puissance de l’extrême droite dans de nombreux pays, le retrait de la Grande Bretagne de l’Union Européenne et les défis politiques et stratégiques nés de l’élargissement de cette dernière vers les pays de l’Est et plus récemment la guerre en Ukraine, sont aussi des facteurs d’incertitude qui impactent fortement le leadership européen comme ses capacités d’intervention et de négociation. Il s’ajoute aussi à cela le fait que la faiblesse de la progression de la croissance économique en Europe, accentuée par les effets de la COVID 19, ainsi que le rétrécissement de ses possibilités commerciales dans le monde, pourraient impacter l’aide comme l’investissement européens en Afrique. Les relations entre l’Afrique et l’Europe sont donc clairement à la croisée des chemins. Leurs lignes d’évolution et leurs formes futures dépendront de la capacité des deux partenaires à traduire en acte la volonté politique déjà exprimée, consistant à reconstruire ensemble un futur commun. Mais au-delà de leur volonté commune, force est aussi de reconnaitre que chacune des deux parties a sa vision propre, sa stratégie, ses ambitions. Chacune cherche à se forger un destin indépendamment de sa relation avec l’autre, en toute souveraineté, sans être obligé de supporter le poids politique de l’histoire ou d’être contrainte par des liens économiques coloniaux et postcoloniaux. Dans cette nouvelle configuration, c’est l’Afrique qui a manifesté le plus clairement sa volonté de s’affranchir un peu plus de la tutelle européenne pour rééquilibrer la relation à son profit. L’Afrique a pris la mesure de l’impérieuse nécessité pour elle de créer les conditions d’un réajustement de ses relations commerciales, économiques et politiques avec l’Europe. Pour de nombreux africains, qu’ils soient issus des sphères politiques, de la société civile ou du secteur privé, le processus de refondation est irréversible. Cette volonté de changement est d’autant plus urgente à réaliser qu’elle est portée par la jeunesse africaine, qui représente les 2/3 de la population du continent et qui s’est donnée les moyens d’être visible et audible. Du Caire au Cap, de Dakar à Addis-Abeba, en passant par Bamako, Ouagadougou, Niamey, Abidjan, Lomé, Lagos, Libreville, Ndjamena ou Rabat, etc., nous voyons une jeunesse libérée, décomplexée, instruite et parfaitement consciente des enjeux qui traversent le monde, élever la voix et agir pour contester la place assignée à l’Afrique dans la gouvernance des affaires globales. Cette jeunesse ne se contente plus de regarder, de loin, les leaders faire ou défaire les avenirs des peuples africains au gré de leurs intérêts ou de ceux de leurs partenaires étrangers. Ils veulent devenir des acteurs de premier rang, y compris en participant et en donnant leur avis sur la marche du monde. Ils veulent voir les Etats africains gouverner autrement, par des leaders visionnaires, compétents, intègres et crédibles, qui ont le courage de nouer et entretenir des partenariats stratégiques gagnant-gagnant. Cette jeunesse refuse que son destin soit forclos. Elle veut réécrire le narratif du partenariat entre l’Afrique et l’Europe mais aussi entre l’Afrique et tous ses autres partenaires, des Etats-Unis d’Amérique à la Chine, la Russie et tous les autres. Ce livre est un témoignage sur le partenariat entre l’Afrique et l’Europe. Bien que l’analyse que j’y fais soit factuelle et documentée, j’y pose aussi un regard qui est loin d’être neutre et détaché. J’y assume un parti-pris pour l’Afrique, qui découle de mon implication personnelle dans certains lieux de déploiement et de matérialisation du partenariat économique et commercial entre l’Afrique et l’Europe. En effet, plus qu’un simple observateur, j’ai été un acteur des dynamiques, des initiatives et des discussions dans certains lieux de ce partenariat. UN PARTENARIAT EN MUTATION L’Afrique comme l’Europe sont soumises à des transformations internes rapides et plus ou moins profondes au plan économique, politique, social et géostratégique. Ces transformations les obligent à ajuster leurs demandes mais aussi à réévaluer les offres qu’elles sont en mesure de concéder à leur partenaire. L’Europe se mondialise et perd des atouts économiques et des moyens politiques du fait du processus de délitement qu’elle subit à cause des contradictions et incohérences internes nées de son élargissement. L’Afrique se mondialise en accroissant son attractivité économique, mais reste plombée par la faiblesse des mécanismes de gouvernance interne et de son leadership stratégique. Le partenariat que les deux parties tentent de consolider, voire de renouveler, s’exerce désormais dans un contexte global en mutation. Les transformations en cours dans le monde affectent les relations Afrique-Europe et les influencent assez significativement, notamment au niveau de la vision, des stratégies et méthodes ainsi que des instruments du partenariat. Chacune des deux parties voit ses marges de manœuvre augmenter ou se réduire en fonction de la façon dont elle se positionne sur l’échiquier mondial, utilise les opportunités de la mondialisation ou fait face à ses défis. Loin d’être un facteur de blocage durable ou de perturbation définitive du partenariat, le contexte mondial actuel offre au contraire des opportunités à l’Europe et à l’Afrique pour formuler des stratégies davantage consensuelles et équilibrées. Plusieurs événements et phénomènes affectent directement le contenu comme la forme du partenariat entre l’Afrique et l’Europe. Je retiens quatre facteurs qui me paraissent décisifs dans la reconfiguration du partenariat Afrique-Europe : (i) les effets de la pandémie de la COVID 19 ; (ii) le BREXIT ; (iii) l’expiration de l’Accord de Cotonou et la conclusion d’un nouvel accord entre l’UE et l’Organisation des États ACP (OEACP); (iv) la mise en œuvre de l’agenda 2063 de l’Union Africaine. Le premier facteur est global, le second est européen, le troisième est conjoint et le quatrième est africain. Perspective historique : les origines du malentendu Le partenariat Afrique-Europe a une histoire et une géographie. Mais il est aujourd’hui en quête d’identité. Son périmètre est devenu flou et ses contours passablement brouillés. Il a évolué, au cours de ces six dernières décennies, avec une certaine stabilité et une certaine prévisibilité. Les relations politiques et économiques établies dans le cadre de ce partenariat sont cependant rentrées dans une zone de turbulence qui rend leur évolution incertaine, en dépit de la volonté politique clairement exprimée de part et d’autre. La stabilité qui marquait ces relations au fil de l’histoire n’est pas due au fait que l’une ou l’autre partie n’avait pas exprimé des états d’âmes, des insatisfactions, des déceptions, voire des rancœurs. C’est parce que les défis se géraient le plus souvent à l’interne car le déséquilibre politique et économique en faveur de l’Europe était si large que l’Afrique avait le sentiment de ne pas avoir de recours ou d’alternatives. En matière d’aide au développement, de commerce comme d’investissement, l’Afrique n’avait, pendant plusieurs décennies, que l’Europe comme vis-à-vis. Cela a commencé à changer dans les années 2000, après la tenue du premier Sommet Afrique-Europe au Caire, sans gommer complètement certains liens structurels explicites ou diffus qui continuent de relier l’Afrique et l’Europe. De nombreux africains estiment que le partenariat Afrique-Europe est en défaveur de l’Afrique. Sans nier les apports considérables en termes d’aide, d’investissement et d’assistance technique de l’Europe en faveur des pays africains, ils avancent néanmoins que les structures politiques et économiques mises en place depuis la période coloniale et dans les différentes phases de la coopération postcoloniale ont réduit la portée des aides et investissements de l’Europe pour avoir maintenu l’Afrique dans une situation de dépendance et d’irresponsabilité. LES DEFIS ET CONTRAINTES DU PARTENARIAT AFRIQUE-EUROPE Le partenariat Afrique-Europe est à la croisée des chemins. Ses forces sont presque aussi grandes que ses faiblesses et ses opportunités aussi importantes que ses défis. L’Europe et l’Afrique ont réaffirmé à de maintes occasions, chacune en ce qui la concerne, leur volonté de consolider leur partenariat. Chaque partie a des atouts. Mais chacune a aussi, et de plus en plus, des défis multiformes qui, mis ensemble, mènent à un affaiblissement du partenariat Afrique-Europe. Même s’il existe, sans aucun doute, une réelle volonté politique de bâtir ensemble le partenariat, surtout dans un monde changeant qui rend cette relation incontournable, il apparait aussi que chacune des parties veut s’affranchir et mettre en place ses propres stratégies. A priori, cela rentre dans l’ordre normal des choses car dans les relations internationales ceux qui ne se dotent pas de stratégies avant de commercer avec les autres sont souvent perdants. Le problème, c’est que les logiques et stratégies propres à chaque partie et leur stratégie conjointe se croisent et se contredisent à bien des égards. L’analyse ci-dessous expose les défis nés des contraintes de chaque partie. Commençons par les faiblesses de l’Afrique. Afrique : Une pléthore d’agendas désarticulés sans stratégie efficace L’une des faiblesses de l’Afrique dans son partenariat avec l’Europe, c’est son incapacité à se doter d’une stratégie claire, élaborée sur la base de sa vision, ses objectifs et son agenda. Face à l’Europe, l’Afrique semble réagir en fonction de ses contraintes et besoins quotidiens ainsi que des attentes qu’elle a vis-à-vis de l’Europe, notamment en matière financière. Hier comme aujourd’hui, l’Europe sait ce qu’elle veut en Afrique et ce qu’elle veut de cette dernière. Au-delà de l’Europe, de nouveaux acteurs ont aussi développé leurs stratégies sur l’Afrique. Ils savent presque tous les raisons pour lesquels ils coopèrent avec l’Afrique et leurs approches sont toutes fondées sur une vision cohérente et à long terme. Face à la faiblesse de l’Afrique, ces partenaires proposent presque tous, à quelques différences près liées aux modes opératoires et aux moyens de financement, les mêmes projets et programmes. Ils sont calibrés et structurés pour un accès durable aux matières premières africaines au bénéfice de leurs industries ainsi qu’au marché africain pour leurs produits manufacturés. Ce qui a pour effet de faire de l’Afrique un vaste champ de compétition et de concurrence où chaque partenaire joue et gagne, alors que l’Afrique quant à elle, y trouve un avantage limité. L’Afrique s’est bien dotée d’un Agenda d’intégration et de développement à long terme, l’Agenda 2063. Ce dernier est le référentiel actuel des politiques de l’UA et ses États membres dans la construction de l’intégration. Mobilisant et mutualisant les aspirations africaines dans 7 domaines clés dans lesquels l’Afrique veut voir des transformations durables et profondes à l’horizon 2063, cet agenda offre un avantage certain au continent et comble un gap important. Cependant, il ne saurait être tenu pour une stratégie de l’Afrique dans ses actions à l’intérieur ou à l’extérieur du continent. C’est d’ailleurs l’une des raisons pour lesquelles les partenaires africains, y compris l’Union européenne, en font référence dans les discours, les stratégies et les priorités. Ils lui accordent cependant peu de place dans la conduite de leurs activités réelles. En plus de l’UA, chaque région africaine a aussi ses priorités, ses politiques, ses partenaires. C’est le cas dans les politiques commerciales et les accords commerciaux, les politiques d’investissement, etc. N’ayant pas un espace de coordination et de mise en cohérence de leurs actions à l’échelle interrégionale, leurs politiques se croisent, se contredisent et se concurrencent. Cette concurrence est encore plus exacerbée dans le domaine des investissements où les stratégies nationales et régionales d’attraction de l’investissement étranger amène les africains à rentrer dans une farouche compétition, en faisant des règlementations souvent trop souples, voire laxistes, que leurs partenaires ne manquent pas d’exploiter. Une pluralité de voix africaines dissonantes Contrairement à l’UE qui est une entité juridique complète et indépendante de ses États membres, ayant ses pouvoirs propres en matière de politiques économiques et commerciales, l’UA est encore une « fiction » juridique. Elle tente péniblement de réunir et de coordonner les intérêts des États africains avec un double handicap : ces États n’ont pas eux-mêmes une vision claire de ce qu’elles souhaitent défendre et obtenir de l’Europe et la Commission de l’UA n’a pas les ressources humaines, institutionnelles, politiques et financières pour faire face à ses partenaires ayant des capacités de négociation et des ressources financières sans limite. Si bien qu’à côté d’une voix de l’UA presque inaudible car n’ayant pas le pouvoir de s’imposer, s’affiche aussi une pléthore de voix nationales toutes aussi inaudibles. L’échec à bâtir un front commun, uni et solidaire de l’Afrique, parlant d’une voix forte devant les autres est l’une des contraintes majeures du continent africain. La grande différence dans les niveaux de développement des pays africains, les relations privilégiées bâties par les uns et les autres par rapport à d’autres États européens, souvent leurs anciennes puissances coloniales, expliquent en partie la difficulté de la coordination. Chaque pays évalue la relation avec l’Europe et agit en fonction de ce qu’elle pense pouvoir en tirer seul. Dans le domaine de la migration par exemple, l’existence d’un « Cadre de politique migratoire pour l’Afrique (2018–2030) et son Plan d’action (MPFA) », n’a pas empêché plusieurs pays africains, notamment d’Afrique de l’Ouest de signer des accords spécifiques avec l’UE au moment où d’autres pays de la même région refusaient de le faire. Dans le domaine du commerce, la signature des APE intérimaires par quelques pays, contre les principes et règles régionales, est aussi une illustration de l’incapacité de l’Afrique à parler d’une voix. Ce que l’UE exploite pour servir ses intérêts ponctuels, à tort ou à raison. Cette déficience de l’Afrique se voit aussi dans les négociations commerciales multilatérales à l’Organisation mondiale du commerce. Mais l’Europe n’est pas la seule à profiter de cette faiblesse du leadership africain et du manque d’unité des élites politiques. L’Afrique est le seul continent qui accepte d'avoir pour vis-à-vis un seul pays. Dans le périmètre géopolitique tracé autour de l’Afrique, toutes les puissances, grandes ou petites, s’arrogent le droit de délimiter leur part d’Afrique pour y planter leur drapeau. La multiplication des sommets entre l’Afrique et certaines de ces puissances apparait aux yeux de nombreux africains comme une faute politique et diplomatique rendue possible par le manque de courage et de caractère des dirigeants africains. Rien n’est en effet plus humiliant pour les jeunes africains en quête d’émancipation et de souveraineté que le spectacle du balai de dirigeants africains serrant la main, en file indienne, au Président d’un Etat plus petit et moins riche que l’Afrique lors des sommets France-Afrique ; IndeAfrique ; Chine-Afrique, Russie-Afrique ; Japon-Afrique (TICAD) ; Turquie-Afrique ; etc. L’impossible prise de responsabilité des dirigeants africains L’UA comme ses États membres devraient faire preuve de plus de d’engagement pour assumer leurs responsabilités en matière de conception, de conduite et d’évaluation de leurs politiques. Le sentiment le mieux partagé sur le continent est que les dirigeants africains n’en font pas assez pour se libérer des chaines de la dépendance financière visà-vis de l’Europe. Il y aurait comme une sorte de servitude82 volontaire qui s’expliquerait par le fait que certains se plaisent dans le rôle de bénéficiaire de l’aide européenne. Le fait de ne voir dans sa relation avec l’Europe qu’un lien bailleur-bénéficiaire met l’Afrique dans une position de faiblesse et de vulnérabilité. Dans cette posture de dépendance, l’Afrique ne peut ni revendiquer un dialogue d’égal à égal ni exiger que l’Europe respecte les principes qu’elle proposerait sur la façon dont elle entend se faire consulter et sur les conditions qui devraient gouverner le partenariat. Les dirigeants africains semblent pour le moment incapables de collaborer avec l’Europe à partir de grilles nouvelles qui ne voit pas l’Europe à priori comme un fournisseur de financement, d’autant plus obligé à mettre la main à la poche qu’elle aurait encore une dette historique envers l’Afrique. Que la société civile africaine le dise peutêtre admis. Mais que des dirigeants portent ce message et le répètent après année, Sommet après Sommet, pose un problème de dignité et de responsabilité. Pour être respectée, l’Afrique doit gagner la bataille de son émancipation économique et sociale. Les dirigeants doivent produire un discours moderne, conforme aux aspirations et à la volonté d’émancipation, clairement affichée par les peuples africains, notamment les jeunes, de plus en plus nombreux à exiger non pas seulement l’amélioration de leurs conditions de vie, mais aussi la bonification de l’image que l’Afrique renvoie au monde à travers ses dirigeants. Prendre l’argent de l’Europe, sans contrepartie, et refuser ses conditionnalités politiques et économiques, notamment en termes d’amélioration des mécanismes de la gouvernance et de la transparence, n’est pas une posture de responsabilité. Le changement de mentalité pour sortir de la logique bailleur-bénéficiaire est une urgence pour l’Afrique. L’Union Européenne : une ambition plombée par les incohérences internes et externes L’Europe est en mutation. Elle fait face à un horizon relativement sombre et incertain du fait de la multiplicité de crises qui s’abattent sur elle. La crise de la COVID 19 a gravement affecté l’Europe tant au plan de ses capacités à faire face aux enjeux sanitaires et sociaux que de son image et sa réputation. La crise a révélé les faiblesses d’une Europe qui avait réussi, jusqu’ici, à construire et préserver une image de puissance et de robustesse ainsi que de solidarité entre ses membres. Bien avant la pandémie de la COVID 19, la crise financière de 2007-2008, celle liée à la dette grecque ainsi que les incertitudes qui frappent la zone euro ont renforcé le sentiment que l’Europe rentrait dans une spirale de difficultés qui pourraient impacter durablement ses capacités d’intervention extérieure et ses partenariats. Plus récemment, la survenue du Brexit et les remous politiques dans de nombreux pays européens liés à la montée en puissance de mouvements populistes et nationalistes sont venues accréditer l’hypothèse d’une Europe qui s’essouffle. Une politique extérieure bicéphale et fragmentée Aujourd’hui l’Union européenne dispose d’une politique extérieure à deux têtes vis-à-vis de l’Afrique : des politiques bilatérales au nombre de 27 et une politique communautaire pilotée par la Commission de l’UE. Chaque pays membre a sa politique étrangère en Afrique. Ces politiques jouissent de contenus divers et variés qui répondent aux intérêts du pays initiateur. En plus de cela, il y a la politique de l’Union européenne que conduit la Commission en Afrique. Mais dans la plupart des cas ces politiques entrent en conflit au lieu de coexister. Ainsi par rapport à un même sujet, il arrive que l’Afrique reçoive deux messages aux contenus différents et en contradiction. Cette réalité rend les politiques européennes, qu’elles soient nationales ou communautaires inefficaces du fait de l’éparpillement des efforts et de la dualité des messages. Les stratégies comme les actions se chevauchent et se neutralisent. Cette situation, préjudiciable à l’Afrique, est reconnue par des institutions européennes :«European states relate to Africa in markedly different ways. Several build on postcolonial ties that others never had. Some provide a considerable amount of development aid, others contribute directly to security operations. A number of countries have explicitly outlined fully fledged official Africa policies, but several remain more generic. Notwith-standing these and other differences, there is still a very clear overlap between the EU Member States’ approaches to the continent as well as with the EU’s own initiatives” Cette stratégie donne à l’Europe un avantage évident. En jouant sur la fragmentation de l’Afrique, elle peut obtenir des États africains ce que ces derniers ne peuvent donner aux États européens individuellement, et laisser ces derniers prendre ce que l’UE ne peut avoir en tant qu’entité. La boucle est ainsi bouclée. C’est la stratégie du « diviser pour régner ». De plus, comptant sur le manque de cohérence entre l’UA et les Communautés économiques régionales, l’UE a tendance à traiter avec l’une ou l’autre en fonction de ses priorités. L’UE voudrait par exemple que les CER jouent un rôle plus important, en partie parce qu’elles disposent d’une meilleure connaissance des conditions et des dynamiques locales. Elle suggère aussi cette possibilité parce qu’elle considère que l’UA a des capacités faibles. Mais cela crée une situation de compétition entre l’UA et les CER. L’UA estime pour sa part que l’UE utilise les régions et les États africains à chaque fois qu’elle ne peut avoir d’accord avec le niveau continental. Le piège du complexe de supériorité Le sentiment de pouvoir et de puissance dans sa relation avec l’Afrique procure à l’Europe une certaine jouissance. Au-delà des institutions, les face-à-face entre européens et africains font souvent apparaitre des postures et des comportements qui trahissent un sentiment de supériorité d’autant plus difficile à réprimer qu’il est solidement ancré dans les subconscients de nombreux experts et décideurs européens depuis trop longtemps. Si au niveau des décideurs politiques les codes et les convenances diplomatiques permettent de gommer certaines attitudes condescendantes, voire méprisantes, celles-ci sont légion dans les enceintes de négociations entre les experts européens et les fonctionnaires d’États africains ou des institutions régionales. L’Europe a du mal à cacher son attitude paternaliste et condescendante. Elle a toujours cette tendance à imposer ses vues et sa « vérité » dans les négociations, estimant consciemment ou inconsciemment que sa position est prépondérante puisqu’elle paye, et d’autre part qu’elle a forcément plus d’arguments, de compétence et donc de jugement par rapport aux problèmes, y compris ceux de l’Afrique. Dans les négociations commerciales par exemple, ces comportements se manifestent à travers le langage et les concepts utilisés, le choix des représentants officiels de l’UE devant faire faire face aux délégations africaines, l’élaboration des agendas, etc. Au vu de l’évolution parallèle des deux continents, et des crises et problèmes politiques, y compris en matière de démocratie et de droits de l’homme qui gagnent certains pays de l’Europe de l’Est, certains acteurs se demandent pourquoi seuls les problèmes africains font l’objet de discussion lors des sommets Afrique-Europe.