Le blocage des salaires du mois de décembre de près de 12.000 fonctionnaires a fini de mettre tous les acteurs sociaux en ordre de bataille. Le front social jusqu’ici apaisé par la baisse de la fiscalité sur les salaires et l’annonce de réduction du coût de la vie est entré en irruption soudaine.

La raison de la colère généralisée des agents de l’Etat est à chercher dans la gestion chaotique des résultats de l’audit des agents de la fonction publique (2).

Ces biais s’expliquent amplement par une conduite du processus d’audit qui n’était pas des meilleures (1).

Mais la question préjudicielle que pose cet audit est celle du choix des termes de références (objectifs assignés à l’audit) (3) qui traduit des ambitions à minima d’un gouvernement pourtant engagé dans la voie de la rupture.

1.       Un casting inadapté: le processus d’audit mal conduit

L’audit des agents de l’Etat visait assurément un nettoiement à grande eau des écuries d’Augias infestées par un personnel fictif composé de morts, d’agents devenus des émigrés…

Sur la base de ce postulat, justifié par des présomptions infondées de recrutements politiques, les objectifs spécifiques ci-après ont été fixés :

-          identifier physiquement l’ensemble des agents de l’Etat ;

-          procéder à l’enregistrement biométrique (photo et empreinte digitale) des agents;

-          localiser géographiquement les agents de l’Etat et identifier les emplois tenus ;

-          déceler les abandons de poste et les agents en situation irrégulière ;

-          déceler les agents fictifs s’ils existent.

Les résultats attendus au terme de la mission étaient la production d’informations relatives :

-          aux effectifs réels de la Fonction publique répartis par structure utilisatrice, catégories, corps, hiérarchie, âge sexe et lieu d’affectation ;

-          aux agents en situation irrégulière par rapport aux textes législatifs et réglementaires ;

-          aux agents en sortie temporaire;

-          aux agents fictifs qui émargent dans le budget de l’Etat ;

-          aux agents en expectative d’affectation ;

-          à l’identification du coût réel des agents de l’Etat en termes de charges salariales;

-          à la disponibilité d’une seule et unique base de référence de fichiers des effectifs de toute l’administration.

Sur la base de ces considérations, des commissions pluridisciplinaires mobiles  ont sillonné le pays à la recherche des fonctionnaires fictifs.

La procédure d’audit à consister à une collecte de données qui s’est déroulée comme suit : chaque agent figurant dans une liste s’est présenté devant une équipe d’auditeurs muni de sa carte nationale d’identité, son bulletin de salaire ou son numéro d’immatriculation pour les besoins de la vérification physique. Après pointage sur la liste de base des auditeurs, l’agent appose sa signature sur la partie réservée à cet effet dans la fiche de recensement des auditeurs.

Dans un pur exercice de forme, le processus engagé par l’Etat du Sénégal était loin d’être un audit au sens terminologique du terme (infra). Il s’est agi d’un simple inventaire physique de l’ensemble des agents de l’Etat.

Or, une telle opération aurait pu être mieux conduite sans tambour ni trompette avec moins de dégâts collatéraux pour ces milliers d’agents de l’Etat considérés injustement comme irréguliers.

Dans notre organisation administrative, chaque département ministériel a, en son sein, une Direction de l'Administration Générale et de l'Equipement (DAGE) chargée de gérer le budget, le matériel et le personnel. En tant que gestionnaire des ressources humaines, la DAGE assure la tenue de la comptabilité des effectifs, de la masse salariale ; gère les dossiers individuels du personnel et représente son Ministère au Conseil Supérieur de la Fonction Publique ainsi que dans les Commissions administratives paritaires.

De même, au sein de chaque ministère, il est institué des services chargés de l’Inspection interne avec pour mission de mener des contrôles internes sur les plans administratif, technique et financier.

Ces deux structures ministérielles trouvent leurs pendant dans chaque directions générales sous forme de Direction des Ressources humaines ou Direction de l’administration et du personnel et d’Inspection des services ou Direction du contrôle interne.

Il revenait simplement à ses différentes structures d’opérationnaliser le processus de contrôle physique des agents relevant de leur département.

Le processus serait ainsi mieux maitrisé car les gestionnaires du personnel assurent au quotidien des tâches sur les dossiers des agents.

L’engorgement des commissions pendant plusieurs mois avec ses conséquences dommageables sur l’efficacité des administrations dont le personnel est audité aurait pu être évité de même que les nombreux contentieux qui en sont issus. 

2.       Une mise en scène ratée : la mauvaise gestion du contentieux de l’audit

La communication gouvernementale sur les résultats de « l’audit » et la gestion pratique des cas contentieux ont été catastrophiques et justifient toutes les actions de lutte engagées par les organisations syndicales.

Le chef de l’Etat en recevant les acteurs culturels disait que « le gouvernement a pris la responsabilité de mettre de l'ordre dans l'administration (...) Il faut payer ceux qui travaillent, et non ceux qui ne connaissent même pas le chemin de leur bureau qui perçoivent des salaires pendant des mois ».

Le président poursuit son réquisitoire en ces termes : « on prend des mesures conservatoires…et qu'est-ce qu'on récolte, des menaces, des préavis de grève. Non ça ne nous fait pas bouger…».

Il n’est point besoin d’être un professionnel de la communication pour saisir la posture accusatoire de ce discours.

Pire, lorsque le directeur général de l’Agence de l’informatique de l’Etat, déclare avoir décelé « des trafics de papiers administratifs dans les dossiers fournis par certains fonctionnaires » suite à l’audit physique et biométrique des agents de l’Etat, la sentence est sans appel.

Il poursuit en disant que le rush constaté n'aurait pas lieu si les concernés avaient pris leurs dispositions à temps opportun car ce sont 12.000 agents qu’ils n’auraient pas vus lors des phases d’audit. 

Or, selon les termes mêmes des résultats de l'audit pour les 11 629 agents logés dans le fameux « panier jaune », il s’agit tout juste de les « soumettre à une procédure stricte de vérification avant de leur payer leurs salaires au billetage ».

En d’autres termes, la communication frustrante, menée tambours battant contre des fonctionnaires fictifs pilleurs de la République, est inacceptable pour des agents de l’Etat qui se dévouent à la tâche dans les contrées les plus reculées loin des salons feutrés et bureaux climatisés de la capitale.

Singulièrement, la gestion pratique du contentieux a été une torture pour ces fonctionnaires présumés coupables.

D’abord, les agents victimes des défaillances des audits doivent,  à leur diligence, faire la preuve de leur existence à travers la production de documents administratifs certifiés par leur chef de service et validés par le Gouverneur, le Préfet, le Sous-préfet ou le DAGE selon le cas. 

Ensuite, les agents doivent faire un chemin de croix en se présentant, tour à tour, devant la commission spéciale siégeant au Site du Technopole (banlieue), puis à la Direction de la Solde sise au ministère de l’Economie et des Finances (Dakar-Plateau) avant de percevoir enfin son salaire au Trésor (quartier périphérique).

Dans ce parcours chaotique, aucun dispositif d’accueil (ni communication, ni orientation) n’a été mis en place.

A notre avis, il n’est pas trop de demander qu’au terme du processus, qu’il faille informer individuellement tous les agents concernés par le contentieux sur les documents à produire, la procédure de régularisation et des délais de traitement. 

A défaut d’un tel schéma, les cas litigieux auraient dû être gérés au niveau soit des Ministères, soit des Directions générales.

Enfin, il était beaucoup plus simple de réunir en un seul lieu l’ensemble des acteurs concernés (ADIE-Solde-Trésor) de sorte que toutes les étapes de la procédure soient effectuées en un seul endroit.

3.       Un scénario mal conçu : le mauvais choix des termes de références

Dans une communication sur le thème de « la gouvernance de la fonction publique sénégalaise à la lumière de l’audit physique et biométrique des agents de l’Etat », M. Mansour SY, ministre de la fonction publique, du travail et des relations avec les institutions précisait que « l’objectif global assigné à la mission d’audit physique et biométrique des agents de l’Etat est de parvenir à maitriser les effectifs de la Fonction publique et la masse salariale par l’identification physique de l’ensemble des agents de l’Etat avec un support biométrique ».

Dans la terminologie assez fournie dans le domaine du contrôle, un audit peut être défini comme un examen destiné à évaluer une situation donnée par rapport à des exigences internes (procédures) ou externes (norme, réglementation…).

Il existe plusieurs types d’audit parmi lesquels l'audit interne par lequel une structure souhaite auditer sa propre organisation en interne. Il traduit une volonté de s’améliorer. Il vérifie la bonne application des procédures, la conformité aux exigences normatives, leur efficacité….

Dans tous les cas, des principes dirimants doivent gouverner la conduite d’un audit afin d’en garantir les résultats : la déontologie, l’impartialité, l’indépendance et notamment la preuve (des preuves d’audit doivent être vérifiables).

L’audit vise entre autres objectifs à :

-          déterminer la conformité ou la non-conformité des éléments du système ;

-          déterminer l'efficacité du système ;

-          donner à l'entreprise auditée la possibilité de s'améliorer.

Au regard de ces axiomes, bien plus qu’un inventaire physique des agents de l’Etat, l’audit de la fonction publique ne pouvait manquer de diagnostiquer l’adéquation entre les besoins de l’Administration sénégalaise et les recrutements opérés et ceux à opérer pour la rendre plus performante.

De même, un audit de la fonction publique devait nécessairement déboucher sur une réflexion sur les modes de recrutement (recrutements par  concours et les recrutements directs sur titre) pour assurer une égalité des chances et donner à l’administration les meilleurs profils.

Enfin, l’audit de la fonction publique devait être le lieu d’un débat sur le système de rémunération des agents de l’Etat (salaires et autres avantages) pour placer les serviteurs de l’Etat dans des conditions « d’inégalité acceptable ».

Un audit, quel qu’il soit, doit être compris comme un outil d’amélioration. S’engager dans une démarche qualité. Instaurer un système de management par la qualité dans le but d’obtenir la satisfaction de ses partenaires, ne peut se comprendre que dans une optique d’amélioration permanente et régulière.

En choisissant de rester dans le populisme (la magie du chiffre et du slogan !), le gouvernement a raté un rendez historique : celui de mettre à plat notre système de fonction publique dans ses fondements idéologiques et sociologiques.

Aujourd’hui, plus que par le passé, les grèves de la faim et autres manifestations pour une intégration dans la fonction publique ont un bel avenir devant elles.

Car à l’issue des deux phases de « l’audit physique biométrique » qui se sont déroulées sur toute l’étendue du territoire national, les résultats définitifs s’établissent comme suit (source www.adie.sn : Résultats de l'audit physique biométrique des agents de l'Etat jeudi 26 décembre 2013):

-          121 754 agents en situation régulière (90,6%);

-          11 629  agents à soumettre à une procédure de vérification (panier jaune) (8,7%);

-          1 017  agents dont les contentieux sont confirmés (panier rouge) (0,8%).

Autrement dit, le fichier de la fonction publique qu’on accusait de tous les maux est sûr à 99,2%.

En aucun cas, les solutions au défi de l’emploi des jeunes ne peuvent résider dans des purges de la fonction publique.

De même, la réduction des charges de l’Etat et la recherche de ressources additionnelles pour financer le projet d’émergenc1e et de croissance économique de notre pays appellent des solutions autres que la recherche hypothétique de fonctionnaires fictifs.

Véritablement le fiasco est réel et le débat clos !

Elimane POUYE

Inspecteur des impôts, chargé des

revendications du Syndicat

Autonome des agents des Impôts et des Domaines (SAID)