Pour une lecture politique de l’ajustement

 

Le débat sur la dette sénégalaise est souvent présenté comme un différend technique entre un gouvernement soucieux de sa souveraineté et une institution internationale arc-boutée sur l’orthodoxie macroéconomique. Cette lecture, pour commode qu’elle soit, manque l’essentiel. Ce qui se joue entre le Sénégal et le Fonds monétaire international (FMI) n’est ni une simple négociation de chiffres, ni un bras de fer entre souveraineté nationale et ingérence extérieure. C’est un affrontement de récits, dont la résolution dépendra moins de la maîtrise des ratios budgétaires que de la capacité des acteurs à penser lucidement le rapport de force dans lequel ils sont pris.

Le FMI, institution technique inscrite dans un ordre politique

Il serait naïf de réduire le Fonds monétaire international à un arbitre neutre de la discipline budgétaire mondiale. Son histoire, sa gouvernance et ses doctrines s’inscrivent dans un système international façonné par les puissances qui l’ont fondé et qui continuent d’en déterminer les orientations. La structure de vote du FMI reflète, aujourd’hui encore, la hiérarchie géopolitique héritée de Bretton Woods : les États-Unis disposent d’un droit de veto de facto, et les pays du G7 conservent un poids décisif dans la définition des politiques de prêt et de conditionnalité. Cela ne signifie pas que les recommandations du FMI soient dépourvues de fondement analytique. Elles reposent sur des modèles macroéconomiques documentés et sur un diagnostic souvent pertinent des déséquilibres budgétaires. Mais ces recommandations privilégient systématiquement une certaine vision du monde : discipline budgétaire stricte, ouverture des marchés, primauté de la crédibilité financière auprès des investisseurs internationaux.

Autrement dit, le FMI ne se contente pas de prescrire des politiques économiques. Il diffuse une norme, et cette norme n’est pas axiologiquement neutre. Elle traduit les intérêts et les préférences des créanciers, bien davantage que ceux des débiteurs. Reconnaître cette réalité ne revient pas à disqualifier l’institution, mais à refuser d’en naturaliser les préconisations comme si elles procédaient d’une rationalité universelle et apolitique.

Le Sénégal face à ses contraintes, ou les limites d’une souveraineté formelle

Symétriquement, il serait tout aussi naïf de considérer le Sénégal comme un acteur pleinement souverain évoluant dans un espace de décision ouvert. Le pays emprunte en partie en devises qu’il ne contrôle pas (l’euro, via l’arrimage du franc CFA), dépend de la perception des marchés pour accéder aux capitaux internationaux, et évolue dans le cadre d’une union monétaire (l’UEMOA) qui réduit considérablement ses marges d’ajustement par le taux de change ou la politique monétaire. Cette situation dessine ce que l’on pourrait appeler, dans la distinction que je propose entre « État fictif » et « État réel », un décalage structurel entre la souveraineté proclamée dans les discours officiels et celle effective exercée dans les négociations concrètes. L’« État fictif » affirme sa rupture avec les conditionnalités extérieures. L’« État réel » négocie sous contrainte, dans un rapport de dépendance financière dont la structure n’a pas été fondamentalement modifiée par l’alternance de 2024.

Dans ces conditions, refuser le FMI ne signifie pas sortir du système. Cela signifie tenter de s’y repositionner, avec des marges de manœuvre étroites et des coûts de transaction que le discours souverainiste tend à occulter.

Croissance et hydrocarbures, les dangers d’un optimisme déclaré

Les projections de croissance associées à l’exploitation prochaine du pétrole et du gaz nourrissent un optimisme compréhensible. Le Sénégal entre, avec les gisements de Sangomar et de Grand Tortue Ahmeyim, dans une nouvelle phase de son économie politique. Mais l’expérience africaine invite à la plus grande prudence. Les revenus extractifs sont structurellement incertains, soumis à la volatilité des cours mondiaux, aux aléas techniques d’exploitation, et aux cycles géopolitiques qui en déterminent la valorisation. Ils sont rarement suffisants, à eux seuls, pour résorber des déséquilibres macroéconomiques structurels, et peuvent même, en l’absence d’une gouvernance rigoureuse, les aggraver considérablement. Le phénomène bien documenté de la « malédiction des ressources » (resource curse) a frappé nombre de pays africains dotés de richesses naturelles, du Nigeria au Gabon en passant par la Guinée équatoriale, sans que la rente pétrolière ne se traduise en transformation structurelle de l’économie.

Parier sur ces ressources pour éviter un ajustement budgétaire relève donc davantage du pari risqué que de la stratégie économique. Il s’agit de savoir si le Sénégal disposera de revenus gaziers et pétroliers ou s’il est en mesure de construire l’architecture institutionnelle capable de les gérer de manière productive. Autrement dit, peut-il les transformer en investissement public structurant plutôt qu’en substitut commode à l’effort fiscal ?

La diversification des partenaires, une reconfiguration de la dépendance

La diversification des partenaires financiers (Chine, pays du Golfe, Inde, Turquie) est souvent présentée, dans le discours public sénégalais comme ailleurs sur le continent, comme une voie d’émancipation vis-à-vis des institutions de Bretton Woods. Cette lecture mérite d’être interrogée avec rigueur. Car aucun financement international n’est apolitique. Les prêts chinois s’accompagnent de clauses de garantie souveraine et de préférences pour les entreprises chinoises dans l’exécution des projets. Les financements du Golfe répondent à des logiques de sécurisation énergétique, d’influence géopolitique et de diversification de portefeuille. Les partenariats avec l’Inde s’inscrivent dans une compétition stratégique avec Pékin pour l’accès aux marchés et aux ressources africaines.

Changer de créancier n’est donc pas, en soi, reconquérir sa souveraineté. C’est reconfigurer la géométrie de la dépendance, ce qui peut stratégiquement être pertinent à condition d’être pensé et négocié avec lucidité, et non présenté comme une libération dont la portée réelle reste à démontrer.

Sortir des postures, car l’ajustement est inéluctable.

Le véritable débat n’est pas de savoir s’il faut accepter ou rejeter le FMI. Il est de savoir dans quelles conditions un pays négocie les termes de son ajustement. Car l’ajustement aura lieu, qu’il soit formalisé dans un programme ou non. En l’absence d’accord avec le Fonds, l’ajustement s’opère par les marchés (via des taux d’emprunt plus élevés et un accès restreint aux capitaux), par l’État lui-même (via des arbitrages budgétaires douloureux, souvent au détriment des dépenses sociales et de l’investissement public), ou par la crise (si rien n’est anticipé et que l’accumulation des déséquilibres finit par imposer un ajustement brutal et désordonné). L’histoire économique africaine, du Ghana des années 1980 au Mozambique des années 2010, montre que les ajustements subis sont toujours plus coûteux socialement et politiquement que les ajustements négociés.

La question pertinente est donc celle de la capacité de négociation, c’est-à-dire la capacité d’un État à défendre un agenda de réforme qui articule la soutenabilité budgétaire avec les impératifs de développement structurel. L’Indonésie post-1998, le Brésil du début des années 2000, l’Éthiopie d’avant la guerre civile ont, chacun à leur manière, tenté de construire cette marge de manœuvre dans un cadre de relations asymétriques avec les institutions financières internationales.

Une critique nécessaire, mais intellectuellement exigeante

Oui, les institutions financières internationales participent à la reproduction d’un ordre économique inégal. La littérature critique, de Samir Amin à Joseph Stiglitz en passant par Dani Rodrik, a suffisamment documenté les effets asymétriques de la mondialisation financière sur les économies du Sud pour que cette réalité ne fasse plus guère débat dans les cercles académiques sérieux. Mais, cette critique structurelle ne saurait, à elle seule, expliquer l’intégralité des fragilités internes du Sénégal. La gouvernance budgétaire défaillante, l’accumulation de dettes dans des conditions parfois opaques, la faiblesse chronique de la mobilisation fiscale domestique, la persistance de réseaux clientélistes dans l’allocation des ressources publiques : ces facteurs relèvent de dynamiques endogènes que le discours anti-FMI ne peut ni occulter ni résoudre.

Une critique crédible du système financier international est une critique qui assume simultanément l’examen sans complaisance des responsabilités internes. Faute de cette double exigence, le discours souverainiste risque de fonctionner comme un écran rhétorique qui masque les déficiences de l’État réel derrière les proclamations de l’État fictif.

La souveraineté économique n’est ni un slogan de campagne, ni un geste de refus spectaculaire.

Le Sénégal est à un moment charnière de son histoire économique récente. L’arrivée des revenus extractifs, la recomposition du paysage géopolitique mondial, l’émergence de nouveaux partenaires financiers et les attentes considérables nées de l’alternance politique de 2024 offrent une fenêtre d’opportunité réelle. Mais cette opportunité ne se concrétisera qu’à condition de sortir des illusions : l’illusion d’un FMI omnipotent qui déciderait seul du destin économique du pays, l’illusion d’une autonomie immédiate qui ne repose sur aucune transformation structurelle de l’économie réelle, et l’illusion d’une rente extractive salvatrice qui dispenserait de l’effort de réforme.

La souveraineté économique n’est ni un slogan de campagne, ni un geste de refus spectaculaire. C’est une construction lente, méthodique et exigeante. Elle passe par le renforcement des capacités fiscales de l’État, la diversification productive de l’économie, la transparence dans la gestion de la dette, et l’émergence d’une expertise nationale de négociation capable de dialoguer avec les institutions internationales sur un pied d’égalité intellectuelle. Elle commence, en somme, par une lucidité sans concession sur ce que l’État est réellement, et non sur ce qu’il prétend être.

Par Chérif Salif Sy, économiste-politiste