À suivre les débats sur la situation politique actuelle du pays, on a le sentiment que beaucoup redoutent que le bras de fer entre les deux têtes de l’exécutif dégénère en crise de régime, au point de paralyser le Président dans l’exercice de son mandat. Or, en pratique comme en droit, ce scénario ne se vérifie pas, tant le cadre constitutionnel que  les mécanismes de séparation des pouvoirs  encadrent ce type de tensions au sommet de l’État.

Il est vrai que ce qui s’est passé au Sénégal est absolument inédit.

Au départ, un leader politique au charisme incontesté est empêché de participer à l’élection présidentielle. Pour conjurer l’occurrence de cet échec, il désigne un autre lui-même et le porte en triomphe à la magistrature suprême.

Il se noue dès lors entre les deux protagonistes un pacte exprès reposant sur une double légitimité : loyauté affichée du Président de la République vis-à-vis de son mentor et respect revendiqué, mais pas forcément assumé, du parrain envers le Chef de l’État.

Dans l’euphorie de la victoire, il nomme le Premier Ministre en l’invitant voire en l’inclinant naturellement à lorgner son fauteuil pour lequel tout semblait le prédestiner. Or donc, nos institutions sont tout entières pensées et mises en œuvre, depuis 1963, pour qu’une dyarchie n’existât point au sommet selon la formulation du fondateur de la Cinquième République française.

Aussi, à l’épreuve de l’exercice du pouvoir, en moins de deux ans, le duo révèle-t-il ses premières divergences sur des arbitrages sensibles : nomination ou maintien de ministres, gestion de la coalition “Diomaye Président”, expression cacophonique du manque d’autorité ; arrière-pensées non convergentes sur la désignation du futur candidat à la prochaine élection de 2029, etc.). De telles dissonances exacerbent les susceptibilités et transforment une complémentarité supposée, en rivalité ouverte.

Toutefois, ni le Président de la République ne semble vouloir démettre son Premier Ministre, ni ce dernier ne se résout à démissionner. Dès lors, c’est la solidité même de nos institutions et leur efficacité qui sont interrogées au regard des multiples défis du pays.

Mon éminent professeur de droit constitutionnel, Jean-Louis Quermone, nous faisait remarquer déjà en 1978, en séminaire de DEA, qu’une institution est forte si elle est insérée dans un régime où le principe de légitimité, la structure des pouvoirs, le système des partis et le rôle de l’État sont cohérents et permettent une action publique efficace et stable.

Il est aujourd’hui manifeste que la tension entre le Président de la République et le Premier ministre met en lumière un paradoxe fondamental du fonctionnement de nos institutions. La situation  se caractérise par une rupture désormais ouverte au sommet de l’État,  qui fragilise la gouvernance et installe le pays dans une forme d’incertitude politique persistante.

Le Premier ministre, révocable ad nutum par le chef de l’État (art. 52 Constitution 2001), serait-il en réalité le véritable chef de la majorité parlementaire, dont il a très largement choisi et fait élire les principaux membres ? En fait, il cumule une double légitimité : celle découlant de sa nomination présidentielle et celle de sa position de chef suprême du parti dont est également issu le Président de la République.

Cette configuration ne se réduit pas à une simple mésentente conjoncturelle, mais questionne l’articulation entre légitimité présidentielle et légitimité parlementaire.

Dans ce contexte de malaise persistant entre le Président de la République et la majorité parlementaire d'apparence hostile, la dualité se transforme déjà en opposition ouverte entre l’Exécutif et l’Assemblée Nationale.

Se pose alors la question de savoir dans quelle mesure un tel hiatus révèle-t-il, malgré tout, la primauté du Président de la République dans le système politique sénégalais ? Pour y répondre, il convient d’abord de présenter sommairement les pouvoirs respectifs des deux institutions avant d’apprécier à cet effet, leur interaction.

Pouvoirs de l’Assemblée Nationale.

L’article 67 de la Constitution de 2001 consacre le monopole législatif de l’Assemblée qui détient le pouvoir législatif et vote seule la loi. Or la loi se trouve strictement confinée à un domaine résiduel : droits et libertés, organisation des pouvoirs publics, fiscalité, régime des propriétés, etc. En somme, tout ce qui n’est pas expressément cité relevant du pouvoir réglementaire.

Cette délimitation a pour finalité explicite de ne pas entraver l’efficacité et la cohérence du pouvoir exécutif. Au demeurant, du point de vue de l'examen et de l'adoption de la loi de finances, l’Assemblée nationale n’est pas assez outillée pour gêner outre mesure l’’Exécutif. Car en la matière, les prérogatives de l’Assemblée y sont étroitement encadrées, le droit d’amendement étant soumis à des règles de recevabilité financière  qui restreignent la capacité des parlementaires à modifier l’équilibre général du budget, tant en ressources qu’en charges.

En outre, en guise de mécanismes de continuité du service public, lorsque la loi de finances n’est pas adoptée dans les délais constitutionnels, la reconduction des services votés ou l’autorisation provisoire de percevoir les impôts existants assurent la poursuite de l’exécution budgétaire, de sorte que l’éventuelle carence de l'Assemblée nationale ne saurait paralyser le fonctionnement du pouvoir exécutif ni porter atteinte à la régularité des services publics.

Donc, il ne resterait plus à l’Assemblée nationale, en posture de conflit, que l’initiative de proposer une révision constitutionnelle pour modifier ou affaiblir les pouvoirs du Président de la République. Même avec cette occurrence, nous verrons que la constitution organise la vanité de l’initiative.

Le Président de la République, clé de voûte des institutions

La Constitution de 2001 confère au Président de la République, une position dominante au sein de l’exécutif. Il est Chef de l’État, gardien de la Constitution, garant de l’indépendance nationale, de l’intégrité du territoire et du fonctionnement régulier des pouvoirs publics. Il nomme le Premier ministre, fixe ses attributions, met fin à ses fonctions et, à travers lui, détermine et conduit la politique de la Nation tout en présidant le Conseil des ministres.

Le Président dispose en outre de prérogatives essentielles : Chef suprême des forces armées, pouvoir de nomination aux emplois civils et militaires, conduite des relations extérieures. Le pouvoir réglementaire lui confère une plénitude de compétence pour prendre toutes mesures générales et impersonnelles, voire individuelles, qui ne sont pas du domaine de la loi. Cela confère une très large autonomie d’action.

Cette supériorité du Chef de l’État se manifeste par ailleurs sur le fait que, quand bien même l’assemblée viendrait à censurer un nouveau gouvernement, il lui sera toujours loisible de nommer le même Premier ministre et le même gouvernement sans violer pour autant la constitution.

En définitive, l’Assemblée nationale a moins intérêt que quiconque à une crise politique de régime qui aboutirait à terme fatalement à sa dissolution. En effet, l’analyse des textes et des mécanismes institutionnels révèle que cette confrontation ne se déroule pas sur un terrain d’égalité.

Le Président, Chef d’État et maître de l’Exécutif, conserve la direction des fonctions régaliennes, bénéficie d’un domaine réglementaire étendu qui relativise la portée du pouvoir législatif et dispose, en matière budgétaire, de garanties pour éviter la paralysie de l’État en cas de non-vote de la loi de finances. Le droit de dissoudre l’Assemblée n’est pas le moindre de ses attributs.

Par ailleurs, le Président de la République concentre, lui seul, une prérogative décisive qui consacre le caractère fortement présidentiel de notre régime. Même lorsqu’une loi de révision est adoptée à une majorité qualifiée par l’Assemblée nationale, il demeure libre de décider de la soumettre ou non au référendum ou d’en fixer, à sa convenance, le calendrier, ce qui lui confère la maîtrise exclusive du recours au peuple.

Autrement dit, même face à un large consensus parlementaire, la dernière décision appartient au Chef de l’État, qui occupe une position centrale dans l’architecture institutionnelle et dans la hiérarchie des pouvoirs. Il n’assume, en outre, aucune responsabilité politique devant l’Assemblée nationale, laquelle ne dispose d’aucun mécanisme lui permettant de mettre en cause directement son  maintien en fonctions en cas de crise ; seule la responsabilité du gouvernement, et en particulier celle du Premier ministre, peut être engagée par les députés.

En tout état de cause, aucune crise politique, si profonde soit-elle ni aucun conflit entre organes constitutionnels ne peuvent avoir pour effet  d’interrompre le mandat du Président. Celui-ci reste titulaire de la plénitude de ses attributions, dirige la politique de la Nation, représente l’État à l’international et garantit le fonctionnement régulier des institutions comme la continuité des services publics.

Les tensions conjoncturelles peuvent fragiliser le climat politique, mais elles ne remettent pas en cause la permanence de l’État ni la capacité des pouvoirs publics de décider et d’exécuter leurs décisions.

C’est en ce sens que notre système demeure, avant tout, un régime présidentiel stable, fort et résilient. Le Président de la République dispose de toutes les prérogatives, jusqu’au terme de son mandat, pour faire fonctionner normalement toutes les institutions de la République. La notion de cohabitation qui peut advenir en France, par exemple, n’est pas adaptée à notre régime.

En effet, dans notre pays, la Constitution confère au Président de la République un rôle de véritable chef de l’Exécutif : il  détermine la politique de la Nation, que le Gouvernent exécute sous la conduite et la coordination du Premier Ministre.

A cet effet, le gouvernement est doublement responsable : devant l’Assemblée nationale qui peut le censurer, mais aussi devant le Président qui peut le révoquer à tout moment, ce qui retire au Premier ministre toute autonomie existentielle.

Même en cas de majorité parlementaire hostile, le Président reste libre de choisir et de révoquer le Premier ministre et les ministres de manière discrétionnaire. En réalité, le pouvoir exécutif n’est pas véritablement partagé : le Premier ministre tire sa substance du Président, qui conserve la maîtrise de la nomination, de la révocation et de l’orientation politique, même si le gouvernement reste politiquement exposé devant l’Assemblée nationale.

En définitive, un gouvernement soutenu par une large majorité, mais opposé à la ligne présidentielle ne peut ni se constituer, ni se maintenir, ni imposer sa politique à un Président constitutionnellement véritable chef de l’Exécutif.

Notre pays a donc plus que jamais intérêt à ce que les protagonistes de la crise renoncent à leur égoïsme sacré pour se mettre résolument, les uns et les autres, les uns avec les autres, au service de la Nation, loin des coteries partisanes et des querelles de clocher.

Foin des joutes stériles !

Mamadou Baro, Juriste-Consultant