Le domaine national résulte d’une réflexion mûrie pour affronter les défis présents et futurs. Inédite, la loi n°64-46 du 17 juin 1964 portant domaine national fait de la terre un marqueur social, juridique et économique qui doit lier les lignages, les familles et la Nation pour enraciner le lien social et civique dans un patrimoine foncier national. Sujet devenu abrasif à force de prédation, la terre génère des tensions et des conflits au Sénégal. D’où une soudaine hardiesse des autorités de s’en saisir.

Aux origines de cette loi, certains avaient pensé qu’il s’agissait d’une marque de reconnaissance aux travailleurs agricoles dans les « zones urbaines et les zones rurales » (art. 4) qui avaient élu massivement l’Assemblée nationale et le président Senghor : dès lors, renvoyer l’ascenseur fait partie du savoir-vivre politique. La loi sur le domaine national remet en cause la main mise d’une catégorie minoritaire de personnes sur des domaines fonciers considérables qu’elle ne met pas en valeur pendant que d’autres personnes en sont démunies comme c’est le cas dans des villages et villes du Sénégal tel le système toroodo au Fuuta-Tooro dont la main mise sur les terres par une « noblesse » foncière parasite qui après le règne de l’aristocratie des Satigui, a mis en péril dès 1778 les principes édictés par Thierno Souleymane Bal victime de leurs combines politiques. Avide de pouvoir et de l’avoir, cette « noblesse » foncière finit chemin faisant par collaborer avec l’administration coloniale, combattre les résistants dont El-Haj Omar Tall ; et en récompense le système toroodo a pu étendre ses domaines fonciers à perte de vue dans certaines zones géographiques au-delà du fleuve Sénégal.

Presque cinq mois après l’adoption de la loi no 64-46 du 17 juin 1964 portant domaine national, le président Léopold Sédar Senghor s’adressant en novembre 1964 au public lors d’une conférence le 20 novembre 1964 à Strasbourg, expliquait le fondement qui sous-tend son choix en précisant ceci :

« En Afrique noire traditionnelle, la terre ne peut être l’objet de propriété : elle est seulement l’objet d’usufruit mais d’usufruit collectif. La “propriété usufruitière” collective entraîne naturellement le travail collectif sur le champ familial dont les produits sont également l’objet de propriété collective. Car ici seul le travail peut conférer un titre de propriété sur les biens ou les services… Mais voilà, l’Afrique s’industrialise, du moins elle fait irruption dans la civilisation monétaire du marché. Nos capitales et nos chefs-lieux de région ont déjà leurs salariés et leurs bidonvilles, avec une propriété privée et syndicats ouvriers. C’est ici qu’il faut faire preuve d’imagination et trouver des solutions originales à des situations originales ».

Sans prétendre à l’exhaustivité, les arguments qui se déploient ici s’articulent essentiellement autour de deux points :

- Expression des « communs », la loi sur le domaine national traduit une vision et conception africaines de la terre, différentes de la conception civiliste occidentale (1).

- Mais, la finalité de cette loi a été détournée par des prédateurs que sont des politiciens, des religieux, des fonctionnaires ainsi que des femmes et des hommes d’affaires plaçant le domaine national dans une impasse de ruses et de combines (2).

1) – Une loi d’orientation foncière de consécration des « communs » : une vision du monde proportionnée au but poursuivi par les valeurs africaines contre la vision civiliste de la propriété individuelle.

La loi sur le domaine national traduit une conception africaine qui fait de la terre une ressource et non un bien : une affirmation fondamentale des « communs ». La terre comme « ressource » et non un « bien » est une vision africaine du monde qui sécurise les sociétés sénégalaises et consolide les lignages et les familles dont c’est principalement le moyen de production pour la subsistance. En tant que « ressource », la terre sert de socle qui assure la production et la reproduction sociale. Exclue du marché foncier, elle assure dans l’intérêt général la cohésion et l’ordre social. Ainsi, la loi sur le domaine national encadre les conditions d’accès et de gestion de la terre, en interdit les locations entre particuliers et les ventes traditionnelles qui conformément aux normes juridiques locales ne vendaient pas la terre elle-même mais le droit d’exploitation de celle-ci. C’est un patrimoine incessible qui prévoit des baux de location qui à terme peuvent se transformer en titre de propriété après souvent un long processus. Une telle vision heurte la conception française de la terre. L’histoire de la propriété individuelle en France révèle que ce sont les exactions des rois à travers les privilèges que conféraient aux nobles le domaine éminent qui tiraient avantage du domaine utile qui permettait aux paysans de subsister qui ont conduit à la nuit du 4 août 1789 qui a mis fait aux privilèges du roi. A cette fin ont été consacrées l’inviolabilité et la sacralisation du droit de propriété individuelle. C’est cette volonté que consacrera le Code napoléonien de 1804 qu’est le Code civil avec le célèbre article 544 du même Code au sens duquel, « La propriété est un droit de jouir et disposer des choses de la manière la plus absolue, pourvu qu’on n’en fasse pas un usage prohibé par la loi ou par les règlements ». Promulgué le 21 avril 1804, le Code civil est une œuvre que Napoléon avait confié à quatre juristes : Portalis, Maleville, Tronchet et Bigot de Préameneu. Œuvre apparemment destinée à défier le temps, le Code civil présenté par Portalis au corps législatif contenait 36 lois civiles sous le titre « Code civil des Français » et ce après 107 séances tenues au Conseil d’Etat dont 55 présidées par Bonaparte lui-même qui dira dans son exil à Sainte-Hélène : « Ma gloire n’est pas d’avoir gagné 40 batailles. Waterloo effacera le souvenir de tant de victoires. Ce que rien n’effacera, ce qui vivra éternellement, c’est mon Code civil ».

Ce cheminement social et historique français n’est pas sénégalais, n’est pas Nôtre. Il correspond à une conception géométrique de l’espace et consacrera plus tard le système Torrens. Economiste, inventeur du Livre foncier, Robert Torrens est un officier britannique né en 1780 qui avait pour mission entre autres, en Australie d’élargir le domaine de la couronne britannique refusant volontairement de tenir compte des droits fonciers des aborigènes australiens qui luttent encore pourque leurs droits fonciers soient rétablis. L’on ne pouvait pas contester toute terre recensée et consignée dans un Livre foncier, préfiguration de la mise en place d’un cadastre.

En effet, la conception civiliste considère que la terre est une marchandise et s’y incorpore une valeur marchande donc un prix d’achat selon l’offre et à la demande. Le propriétaire de la terre détient un titre de propriété et peut utiliser (usus), abuser (abusus) et fructifier (fructus) son bien, pourvu qu’il respecte les lois et règlements.

Transposé au Sénégal en 1830 le Code civil des Français est perpétué par l’Etat sénégalais à travers notamment la Direction Générale des Impôts et Domaines (DGID) et celle de l’Urbanisme dont les Services Techniques prolongent la présence sur le terrain dans le domaine foncier. Les Sénégalais qui majoritairement n’ont que faire de ce Code civil des Français restent attachés aux normes juridiques locales régissant les terres mises en valeur depuis leurs ancêtres et transmises par leurs ascendants.

Les finalités et les conditions d’exercice des « communs » sont différentes de celles du droit de propriété. Les « communs » d’où s’adosse, à l’origine la loi sur le domaine national inachevé dans sa mise en œuvre, placent l’humain, le partage et l’intérêt général au cœur des relations ou interactions sociales et juridiques alors que la propriété privée place l’individu au centre et privilégie le gain, le profit et l’intérêt particulier.

Il nous revient la mission historique de sénégaliser le Code civil pour qu’il corresponde à nos valeurs que traduisent les objectifs de notre projet de société consacrant notre vision et conception du monde, nous libère des colonialités, du mimétisme juridique et des aliénations. Et ce après que Nestor Roume (ancien gouverneur des colonies résidant à Dakar) ait procédé à la codification des coutumes au Sénégal. C’était somme toute la finalité de la loi sur le domaine national que de s’écarter de la vision française de la propriété.

La vision et la conception du monde qu’incarne la loi sur le domaine national font apparaître, pour ceux qui veulent bien le comprendre, une nécessité de dialogue et une ébauche de programmation pour sa mise en œuvre complète. C’est une vision qui correspond à la conception topocentrique de l’espace : les toponymes des lieux évoquent une autorité locale, un vécu historique, un événement marquant ou une affiliation que consacrera les droits du premier occupant, de hache, de feu, de sabots. Contrairement aux idées reçues de l’ethnocentrisme des instruits relayant la vision française qui les a formés pour déformer leur histoire du droit, le cadastre existe bel et bien et il est mémorisé et échappe aux contrôles directs des instruits et experts. Les gens peuvent désigner facilement le lignage, la famille ou la communauté qui exploite tel ou tel espace. Les limites entre les espaces sont connues et des jachères longues étaient pratiquées. Socle juridique de la prédation coloniale, l’arrêté Faidherbe du 11 mars 1865 au 23 octobre 1906 incorpore dans le domaine foncier colonial des domaines fonciers considérables que des personnes privées exploitaient au motif que ce sont des « terres vacantes et sans maître ».

S’écartant, sans trop s’en éloigner, du processus civiliste français, la loi sur le domaine national s’apparente à la fiducie pratiquée au Canada qui fait de la terre une ressource commune préservée contre les dérives des spéculateurs et des prédateurs fonciers. Ce choix implique trois conséquences anciennement assumées par les pouvoirs publics, mais remis en cause par les bailleurs de fonds :

1 – Interdiction de la spéculation foncière conformément aux articles 13 du décret n° 64-573 (cf. JORS du 29 août 1964, p. 1183) et 3 du décret n° 72-1288 (cf. JORS, 18 novembre 1972, p. 1894).

2 – Interdiction de la marchandisation foncière et faciliter l’accès gratuit aux espaces-ressources.

3 – La terre est un outil de travail affecté aux exploitants (art. 3 et 19 du décret n° 72-1288) qui y exercent un droit d’usage.

Détenteur du domaine national, l’État peut en devenir propriétaire à travers l’expropriation pour cause d’utilité publique au titre des articles 13 et 15. C’est par ce biais que l’État a pu élargir son domaine ainsi que celui des particuliers et vider le domaine national de son contenu initial (cf. notamment les travaux de recherche notamment de Mamadou Niang, Étienne Le Roy, Samba Traoré, etc.). Ainsi, le domaine national a subi des grignotages progressifs et des pillages.

Soumise à une conditionnalité de mise en valeur (art. 2 et 11), l’affectation l’d’une terre peut être remise en cause pour défaut ou insuffisance de mise en valeur. La conditionnalité de mise en valeur des terres pouvait élargir les horizons sans discriminer les femmes et les jeunes.

L’affectation dont les paysans peuvent se prévaloir, peut être remise en cause « si l’affectataire cesse d’exploiter personnellement ou avec l’aide de sa famille » (art. 9).

En conférant au conseil municipal le pouvoir d’affectation et de désaffectation, l’État confirme une certaine volonté d’auto-administration effective des terres par les communes à travers l’acte III de la décentralisation alors que le décret no 87-720 du 4 juin 1987 offrait une autre configuration juridique.

2) - Une finalité juridique, politique, économique et sociale détournée par des prédateurs fonciers : ci-gît les vulnérabilités du domaine national

Opaques, les procédures domaniales et foncières de gestion du domaine national demeurent complexes et très souvent entachées d’irrégularités significatives au point de menacer la paix sociale dans plusieurs zones géographiques du pays. En effet, le foncier est une des clés de l’omniprésence de l’opacité, de l’instrumentalisation et de la corruption au Sénégal. Il y a des zones d’ombre à éclaircir tant la méfiance des citoyens et leur manque de confiance s’accentuent à l’égard des autorités politiques et administratives. Alors que la confiance est la base de la raison, comment est-il possible que certains agents de l’État chargés de l’administration foncière s’octroient par des ruses et des combines des parcelles et des terres qu’ils accumulent pour se constituer un patrimoine foncier ?

L’on note tout de même que c’est sous le régime libéral de 2000 à 2023 que se mesure l’ampleur du désastre générant une insécurisation foncière et une insécurité juridique des personnes généralement démunies dont les politiques sollicitent les suffrages.

Mais les moyens légaux de résistance ne manquent pas. Entre l’innommable et l’impensable, des personnalités politiques, des fonctionnaires, des autorités religieuses faisant dans la poudre aux yeux avec d’interminables prêches, des femmes et hommes d’affaires, court-circuitant la loi, rivalisent d’ardeur pour cacher la vérité tout en accumulant des terres aux fins d’élargir frauduleusement leurs patrimoines fonciers. Les prédateurs ont généré des conduites et comportements qui ont fait évoluer la loi sur le domaine national vers des scénarios imprévus. Des situations vécues comme injustes dans de nombreuses localités mettent en ébullition des habitants qui découvrent que les prédateurs transformant la loi sur le domaine national en jeu de dupes fonciers et s’en tirent à bon compte : la voracité les attire l’impunité les conforte et la réitération les tente davantage.

La Commission nationale de réforme foncière (CNRF) que dirigeait par le Professeur Moustapha Sourang avait recensé plus de 400 conflits fonciers au Sénégal. Et la liste dressée continue de s’allonger, car d’autres conflits s’intensifient, produisent des scènes de chaos et de violences. A Saint-Louis, un conflit foncier sur une assiette de 1000 hectares oppose un homme d’affaires attributaire et les habitants du village de Diama. Malmené, le domaine public maritime est menacé. Le mouvement « Ar Sunu Suuf » se mobilise pour faire barrage à une affectation car d’après le mouvement, le projet prévu menacerait l’environnement et bloquerait le circuit de l’eau venant du fleuve compromettant ainsi les activités de pêche et d’élevage. Entre la préservation du patrimoine et la protection du littoral, des habitants se battent pour l’annulation du décret de classification de la bande des filaos où plus de 1000 ha ont été déclassés entre 2018 et 2023. A Ngor, un terrain de 2000 m2 qui aurait été attribué par Maître Abdoulaye Wade à Blaise Compaoré, ancien Président du Burkina Faso, serait à l’origine des affrontements entre jeunes et forces de l’ordre. Bambilor, Biram Ndao, les Corniches-Est et Ouest de Dakar, Daga-Kholpa, Denny, Diacksao, Ndengler, Ndiébène-Gandiole, Dagga-Balla, Mbour 4, Keur Samba, Yène (ouf !) pour ne citer que ces lieux, attirent les convoitises des prédateurs exhibant parfois de faux exploits d’huissier pour spolier les familles de leur terre. En somme, le foncier du littoral, les foncier urbain, périurbain et rural sont partout menacés par les spéculateurs et les prédateurs fonciers. Les manifestants sont persuadés qu’il ne faut pas se laisser faire. Refusant de baisser la garde pour les causes justes, « Aar Sunu Momel », organisation de défense des droits des paysans a décidé paisiblement de porter le combat devant la Cour Suprême.

Les conflits évoqués révèlent essentiellement cinq aspects très importants :

a) – Les terres ont été attribuées à des gens bien placés alors que les résidents ne sont ni affectataires ni informés et ni concertés.

b) – Se sentant en insécurité juridique, les résidents s’érigent en bouclier pour protéger le patrimoine foncier local.

c) – Les détournements et les contournements de la loi sur le domaine national ont généré une instabilité juridique et des violences dans plusieurs zones géographiques

d) – Certains conflits fonciers médiatisés ou judiciarisés se traduisent souvent par le gel de la mise en valeur à titre conservatoire. Par exemple, c’est ce que le Président Bassirou Diomaye Faye a décidé pour l’opération foncière Mbour 4 lors son déplacement inopiné à Thiès le 1er mai 2024.

e) – Le foncier pastoral est menacé depuis des années par notamment l’irrigation agricole à travers des endiguements enfermant les parcours de bétails comme à Richard-Toll du fait de la CSS de Mimeran et/ou par une urbanisation anarchique.

Conclusion : Le Marché n’est pas l’unique Vision du Monde ; les crimes et délits doivent être punis

On est pris d’un sentiment de compassion à l’égard des manifestants pour des causes justes contre des appropriations foncières illégales.

Excédés par les abus d’autorité, des Sénégalais abasourdis refusent de subir et résistent. Comme il y a un enjeu de mobilisation, la résistance fait bascule devant certaines autorités qui dans des relents d’hypocrisie donnent l’impression de découvrir ce qu’ils savaient déjà : la boulimie foncière est devenue comme une hystérie qui se répand partout au Sénégal et traduit dans une certaine mesure une rupture des univers spirituels une mutation des valeurs. Les entrepreneurs de la prédation foncière, ont perdu le sens de la mesure et n’ont pour repère que l’avoir.

Citoyens, seule la résistance paie !

1 – En l’état actuel de nos connaissances, cinq grands dangers guettent le Sénégal en matière domaniale et foncière :

a) – Le mimétisme juridique à travers la transposition mécanique des catégories du Code civil des Français inadapté dans l’espace culturel sénégalais.

b) – Les prédateurs fonciers notamment les spoliateurs et les spéculateurs mettent en danger la cohésion et l’ordre social dans un contexte de marchandisation imparfaite car, il n’y a pas de marché foncier en dehors de certaines grandes vielles et encore.

c)  – Le néolibéralisme dominant et destructeur conforté par le mimétisme juridique et les prédateurs fonciers s’affaire pour que les exploitants agricoles aient des titres fonciers pour garantir le crédit avec la possibilité de les exproprier pour solder les impayés.

d) – Le risque de mainmise des organismes et des multinationales sur les terres au Sénégal.

e) – Une intensification agricole excessive est un danger pour les sols seront lessivés et appauvris comme c’est le cas dans les pays à forte intensification qui sont à la recherche de nouvelles terres en Afrique que l’Occident continue d’exploiter.

2) – Que pourrait-on envisager si ce n’est déjà fait ? Pour punir les crimes et délits, il y a les peines. Pour changer les manières, il y a l’exemple » disait Charles-Louis de Secondat, Baron de la Brède et de Montesquieu.

- Changer de paradigmes en opérant une rupture épistémologique

- Ne pas décider à la place des personnes et des communes concernées.

- Associer les populations aux projets qui concernent leur destin et ne plus les mettre devant des faits accomplis.

- Agir pour une innovation juridique adaptée aux valeurs et aux besoins des Sénégalais et du pays.

- Soulever des exceptions d’illégalité réglementaire d’affectation ou de désaffectation depuis l’année 2000 quand les parcelles ou les terres ont été attribuées de façon douteuse à des personnalités politiques, religieuses ou à des fonctionnaires.

- Comme ce fut le cas sur la vallée de Farankounda, Moyenne-Casamance, vers la fin des années 1990, il est souhaitable et indispensable de clarifier le statut des terres et celui des exploitants agricoles en valorisant le dialogue et la concertation dans les villages et communes. Des focus-groupes fonciers avaient permis des cadres de concertations et de médiation foncière dans environ plusieurs communes. Ce qui avait permis la redynamisation des comités de gestion des barrages de retenue.

- Organiser des forums fonciers villageois et intervillageois.

- Etablir des registres fonciers dans chaque village en travaillant avec les habitants pour numériser et digitaliser ensuite car « le Droit constate les armistices sociaux » comme le rappelait le Doyen Maurice Hauriou.

- Le système d’information géographique est un avantageux outil d’élucidation dont les coûts d’entretien présente de sérieux inconvénients compte tenu des moyens. La géomatique n’est pas une fin en soi.

- Mettre en place des instances de proximité assermentées pour la prévention et la régulation des conflits en matière domaniale et foncière.

- Identifier les limites des espaces fonciers villageois et inter-villageois.

- Mettre en place des intercommunalités notamment en matière domaniale et foncière.

- Octroyer des titres fonciers collectifs pour les espaces fonciers collectivement mis en valeur et rendre ces terres incessibles et y appliquer l’indivision. Cela concerne par exemple les terres de la zone arachidière, les bas-fonds et les plateaux en Casamance, les terres exondées (waalo) et celles des plateaux (jeeri) du Fuuta-Tooro.

- Octroyer des titres fonciers individuels et familiaux.

- Sécuriser le crédit agricole avec la caution solidaire. L’exploitant débiteur qui ne s’est pas acquitté de ses redevances cède la mise en valeur de sa parcelle au groupement qui peut l’exploiter ou la louer le temps de couvrir les impayés et les pénalités. La parcelle revient après à son titulaire après le gel, à titre conservatoire de la mise en valeur.  

Ibra Ciré NDIAYE

Docteur en Droit

Anthropologue du Droit

Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne