Les problèmes fonciers au Sénégal, présentement, se manifestent sous deux formes distinctes bien que dialectiquement imbriquées : l’accaparement et la gestion des terres. La loi 64-46 du 17 juin 1964 relative au domaine national a largement fait ses preuves suite à une application plus que cinquantenaire.

Ce régime dit du domaine national est à la base, à plus de 90%, des conflits et litiges fonciers qui caractérisent la gestion des terres au Sénégal. La DSCOS et les grenades lacrymogènes qui accompagnent cette gestion traduisent le caractère hautement conflictueux de la gouvernance de ces terres non immatriculées (TNI). La DSCOS et les grenades lacrymogènes sont les deux bras armés du pouvoir pour faire face aux différents incendies qui s’allument partout à travers le pays ; la DSCOS pour détruire les maisons qui font l’objet de contentieux entre des protagonistes qui en revendiquent la propriété ; les grenades lacrymogènes pour stopper l’ardeur des manifestations des victimes de l’accaparement des terres découlant de la désastreuse administration des terres du domaine national. Mais au lieu de s’éteindre, les incendies continuent de s’étendre sur les quatorze régions du pays. Cela malgré les tentatives de réforme de trois présidents de la République qui n’ont pu mettre un terme aux conflits et scandales fonciers.

« Ce fut l’objet du plan d’action foncier de 1996, de la loi d’orientation chargée de la réforme foncière du droit de la terre du Professeur Serigne DIOP et de la Commission nationale chargée de la réforme foncière de 2013 sous la présidence, d’abord de Maître Doudou NDOYE, puis du Professeur Moustapha SOURANG. »

L’accaparement des terres et la destruction de maisons persistent et continuent de s’étendre.

Concernant les destructions de maisons on peut citer les cas de Tivaouane Peul (1.796 victimes), Gadaye (253 victimes) à la Cité Tobago (333 victimes) et le quartier Mbour extension de Thiès (300 victimes).

Quant à l’accaparement des terres, les cas sont nombreux, parmi lesquels, ceux de Bokhol et de Fass Ngom (Région de Saint Louis) respectivement 5.000ha et 10.000ha aux sociétés Durabitis et Afrinvest ; Dodel et Demette 10.000ha à la société marocaine AfriParteners ; Nguéniène 100ha à la société belge PRODUMEL ; Linguère 20.000ha à l’entreprise saoudienne ASYLA GUMCOMPAGNY ; Sandiara 105ha au groupe marocain Zalar ; Guéréo 50ha pour le colombien Decameron.

Auxquels il faut ajouter les attributions - transactions, telles que révélées par, d’une part, une étude de CICODEV (Institut panafricain pour la citoyenneté, les Consommateurs et le Développement) sur la période de 2000 à 2011 sur des attributions de 657.753ha soit 16,45% des terres cultivables et, d’autre part, le rapport 2016 de LAND MATRIX faisant état de 18 transactions foncières signées en 2016 pour une superficie de 270.908ha soit 3% des terres cultivables.

La gouvernance foncière n’a cependant pas échappé à l’attention et des pouvoirs publics et des observateurs intéressés du champ de la manifestation vivante de l’application des principes des deux régimes juridiques de gestion des terres qui cohabitent au Sénégal.

Des programmes et projets tendant à l’amélioration de la gouvernance foncière ainsi qu’au renforcement des capacités des agents ont été élaborés par les pouvoirs publics et appuyés dans leur exécution par les partenaires techniques et financiers.

Plusieurs travaux de recherche et d’expériences menées sur le terrain dans le cadre de la recherche de solutions aux conflits fonciers ont fait l’objet de publication. C’est tout l’intérêt que suscitent les problèmes de la gouvernance foncière auprès du public.

Entre autres on peut faire cas des publications ci-après :

• La Mission d’Appui aux Reformes Foncières (MARF) et le Projet d’appui à la réforme de la gestion foncière urbaine (PAGEF) pilotés par la Direction générale des Impôts et Domaines ;
• Le Document n°3 de la Commission nationale de la réforme des Droits de la Terre qui a conclu à la protection des droits d’exploitation des acteurs ruraux et des droits fonciers des communautés rurales, à la cessibilité encadrée de la terre pour permettre une mobilité foncière ;
• Le Plan d’action foncier émis à la demande du Ministère de l’agriculture et soumis, pour avis, au secteur privé, aux élus locaux et aux producteurs ruraux. Il a mis en avant la facilité d’accès au crédit, la sécurisation des investissements et la participation des populations à la gestion foncière ;
• Le Cadre d’Analyse de la gouvernance foncière au Sénégal. Thématique portant sur la planification de l’utilisation du sol, la gestion des terres et la fiscalité. Note rédigée par IPAR (Initiative Prospective Agricole et Rurale) ;
• Rapport de synthèse des ateliers paysans sur la réforme foncière et les enjeux de sécurisation foncière des exploitations familiales au Sénégal par : Dr Oussouby TOURE, Dr Sidy SECK, Dr Abdoulaye DIEYE, Dr Cheikh Oumar BA et Ibamar FAYE ;
• Le rapport et les documents de synthèse de la Commission nationale de réforme foncière de 2013 ;
• Le schéma de gestion foncière du PDIDAS (Programme de Développement Intégré et Durable de l’Agriculture au Sénégal) pour la promotion de l’agro-business sur 10.000ha dans les zones du Lac de guiers et du Ngalam ;
• Le rapport de l’Etude sur la gouvernance du foncier agro-sylvo-pastoral dans les régions de Louga, Saint-Louis et Matam (de novembre 2012) par le CONGAD (Conseil des organisations non gouvernementales d’appui au développement) ;
• De l’Université de Montréal : Repenser les moyens d’une sécurisation foncière urbaine : le cas de l’Afrique francophone, édité par Michel Max RAYNAUD, Djibril DIOP et Claire SIMONEAU ;
• Notre terre, notre vie - Halte à la ruée mondiale sur les terres par OXFAM ;
• ARCADE (Africaine de recherche et de coopération pour l’appui au développement endogène) : la question foncière : accaparement des terres, montée de l’agro-business et impact sur l’avenir des paysans et producteurs du Sénégal présenté par Ibrahima SENE ;
• Le droit foncier outre-mer et son évolution depuis l’Indépendance. Thèse pour le doctorat en droit de Victor GASSE ;
• Le Rapport étude sur l’accès des femmes et des jeunes au foncier agricole par CONGAD en partenariat avec OXFAMNOVIB ;
• La Problématique foncière à l’épreuve des temps : le cas du Sénégal de Alla KANE ;
• Le Recueil de textes fonciers et domaniaux de Biram SENE et Adama TRAORE.

La solution est de mettre en place une Commission nationale de règlement des conflits issus de l’accaparement des terres sur l’ensemble du territoire national. Les victimes de l’accaparement des terres souffrent énormément.

Ils doivent être rétablis dans leur droit.

Quant à la gestion légale et règlementaire des terres, les problèmes rencontrés ne peuvent trouver de solutions que par une reforme foncière réelle à même de les régler définitivement.

Plus d’un demi-siècle d’application de la loi relative au domaine national a révélé les insuffisances qui sont à la base des dysfonctionnements, source des conflits fonciers qui éclatent à travers tout le territoire national.

Les retouches occasionnelles et les réformettes superficielles qui ont accompagné cette application n’ont guère empêché la multiplication de ces conflits. Il y a lieu d’emprunter un autre chemin pour pouvoir y mettre fin définitivement.

Ce chemin c’est la réforme foncière véritable.

Il urge de procéder à une véritable réforme foncière pour régler définitivement les graves problèmes qui s’accumulent dans le pays en général et en milieu rural en particulier.

La réforme foncière ne peut ni ne doit plus attendre. Elle repose sur l’immatriculation de toutes des terres et la codification claire et précise de leur gestion.

Cette réforme foncière est incontournable si on veut mettre fin aux conflits fonciers qui ne cessent de s’étendre et de s’amplifier d’année en année.

Depuis 1996 qu’elle a été envisagée, la réforme foncière tarde à voir le jour.

L’accès des paysans à la propriété terrienne devrait en être l’objectif majeur pour enfin mettre un terme définitif aux relations toujours heurtées qui sévissent dans l’espace rural. C’est aussi la voie royale pour une transformation réelle des conditions d’existence matérielles, sociales et culturelles du monde rural.

Pour contribuer à l’avènement d’une véritable réforme foncière, l’approche suggérée s’appuie sur la combinaison des éléments présentés ainsi qu’il suit :

1.  L’immatriculation des terres rurales (zones des terroirs et zones pionnières) au nom des communes rurales.
2. La codification de la gestion de ce domaine, à l’instar du Code du domaine de l’Etat, du Code forestier, du Code de la route, du Code de l’eau, du Code de l’environnement …etc.

Le domaine privé immobilier des communes ainsi constitué sera subdivisé en domaine affecté et domaine non affecté.

Le domaine affecté comprendra les terres qui sont régulièrement exploitées pour l’habitat rural, la culture ou l’élevage et leurs zones d’extension (zones des terroirs actuelles)

Le domaine non affecté consistera en des terres à mettre en valeur dans les conditions fixées et clairement définies par un cahier des charges, conformément aux plans de développement et aux programmes d’aménagement (zones pionnières actuelles).

3. L’institution d’un Cadastre rural chargé de l’application physique sur le terrain des configurations des terrains attribués.
4. L’élaboration d’un cahier des charges qui fixera les conditions d’attribution des terres du domaine communal non affecté aux investisseurs éventuels (nationaux, comme étrangers ; jeunes et femmes). Le cahier des charges sera géré par des Commissions de Contrôle des Operations domaniales installées au niveau de chaque commune chargée de sa mise en œuvre.
5. La mise en place de Commissions de contrôle des opérations domaniales au niveau de chaque commune chargée de la mise en œuvre des conditions fixées par le Cahier des charges
6. L’adoption d’un programme national de lotissement généralisé des villages du pays en conformité avec le plan d’occupation des sols
7. L’institution d’une Haute Autorité chargée du contrôle, du suivi et des poursuites de l’application du Code du domaine privé des communes. 
8. La création d’une Agence nationale chargée de la mise en œuvre et du suivi de la réforme. Elle aura pour mission la programmation des interventions, le calcul des couts, les montages financiers, les recherches de financement et la conduite et le contrôle des opérations
9. Le dressage des tableaux généraux des propriétés de l’Etat et des Communes pour une bonne lisibilité du tableau de bord de la gestion de leurs patrimoines.

Enfin, pour sauvegarder la propriété nationale des terres du domaine privé immobilier des communes, insérer dans le code de gestion une clause interdisant la vente des terres dépendant du domaine privé non affecté des communes. Seuls des baux ordinaires ou emphytéotiques y seront consentis.

Avec une réforme foncière ayant ce contenu il sera enfin levé la confusion que font certains entre l’immatriculation et la privatisation des terres.

L’immatriculation porte essentiellement sur l’objet qu’est la terre alors que la privatisation, elle, s’attache à la personne physique ou morale qui peut être publique ou privée. Bien que la privatisation passe par l’immatriculation, les deux concepts n’ont pourtant pas la même portée. Le Code du domaine de l’Etat en est une parfaite illustration.

Depuis 1964, plus précisément depuis l’entrée en vigueur de la « loi 64-46 du 17 Juin 1964 relative au domaine nationale », les terres sénégalaises sont soumises, quant à leur appropriation, à deux régimes juridiques totalement distincts, voire diamétralement opposés : les terres soumises au régime de l’immatriculation et celles dépendantes du domaine national.

Les terres soumises au régime de l’immatriculation sont des terres dites terres immatriculées et constituent aujourd’hui des patrimoines privés appartenant en pleine propriété à des personnes publiques ou privées.

Elles sont rigoureusement gérées et administrées et leurs propriétaires jouissent pleinement des dispositions de l’article 15 de la Constitution qui garantissent le droit de propriété. Dès qu’une terre est immatriculée au nom d’une personne, son droit de propriété est consacré de façon définitive et inattaquable. Et comme le dit l’article 15 de la Constitution « il ne peut y être porté atteinte que dans le cas de nécessité publique légalement constatée, sous réserve d’une juste et préalable indemnité ».

Le régime de l’immatriculation a été implanté par le pouvoir colonial depuis 1906. Il a fait l’objet d’une réglementation qui s’est appuyée d’abord sur le décret du 24 Juillet 1906 portant organisation de la propriété foncière en AOF et puis sur le décret du 26 Juillet 1932 portant sur l’organisation de la propriété foncière en AOF qui est resté en vigueur jusqu’en 2011.

Les terres relevant du domaine national sont des terres non immatriculées (TNI). Elles occupent aujourd’hui 80 à 90% des terres. Leur superficie est en général neuf fois plus étendue que celle des terres immatriculées. Elles recouvrent majoritairement les terres rurales quand le régime de l’immatriculation s’applique fondamentalement aux terres des villes.

Le régime de l’immatriculation reconnait le droit de propriété pleine et entière sur la terre alors que celui du domaine national l’exclut formellement. Et quand le régime de l’immatriculation est régi par l’organisation, la transparence, la publicité et la garantie des droits acquis sur les terres, celui du domaine national se caractérise par l’opacité et le chaos qui sont à l’origine des 99% des litiges fonciers qui envahissent notre quotidien. Le régime du domaine national ne réserve aux paysans que la seule affectation, doublée d’une interdiction absolue de transaction, les excluant ainsi de l’accès à la propriété terrienne. Il constitue ainsi un frein réel au développement et à la modernisation de la campagne, le principal obstacle aux changements souhaités et attendus en milieu rural.

Il est à la base de tous les « maux » fonciers.

Il s’y ajoute le fait majeur que les terres rurales dépendantes du domaine national, héritières des terres du régime coutumier ancestral, continuent de subir les méfaits des deux tares congénitales fondamentales que sont, d’une part, l’absence de délimitation physique sur le terrain, et, d’autre part, l’inexistence de transcription écrite pouvant garantir un suivi adéquat de la transmission des droits aux ayants droits.

Ce qui est source de confusion dans la prise des décisions.

La réforme foncière devrait comprendre deux phases bien distinctes et étroitement liées permettant d’atteindre les objectifs qui lui sont fixés.

La première phase a pour objectif la solution à appliquer à la coexistence des deux régimes juridiques qui régissent l’appropriation des terres : l’immatriculation et le domaine national. Ce fut la mission confiée à la Commission du Professeur SOURANG dont les conclusions sont largement favorables à l’immatriculation. En militant pour l’unification des deux régimes en vigueur ces conclusions vont dans le sens de l’histoire et garantissent une parfaite égalité des sénégalais – hommes et femmes, jeunes et adultes ; à l’accès à la propriété foncière.

L’immatriculation est un régime juridique qui a largement et positivement fait ses preuves.

Ne confondant pas l’immatriculation des terres à leur privatisation massive, ni à leur accaparement, cette immatriculation devrait intervenir au profit des communes telles que définies par les dispositions de la loi n°2013-10 du 28 décembre 2013 portant Code général des collectivités locales.

Toutes les terres relevant du domaine national telles que définies par l’article premier de la loi n°64-46 du 17 Juin 1964 relative au domaine national doivent passer à l’immatriculation au nom des communes.

Ces terres deviendront ainsi un vrai domaine national parce que leur propriété reviendrait à leurs vrais exploitants par le biais des institutions animées par ceux qu’ils auront démocratiquement élus. Ce sera un lamanat du 21^e siècle dans un Sénégal indépendant et maître de ses ressources naturelles engagé dans la voie d’un véritable développement économique et social durable. Leur propriété revenant ainsi aux populations qui les détenaient traditionnellement depuis des temps immémoriaux, cette réforme contribuerait ainsi à l’apaisement généralisé de leurs relations avec la terre contrairement aux relations heurtées auxquelles nous a habitués le domaine national.

Cela donnerait à l’Etat et aux collectivités territoriales les moyens réels d’assumer « l’obligation de veiller à la préservation du patrimoine foncier » tel qu’édicté par l’alinéa 3 de l’article 25-1 de la Constitution.

L’objectif principal de cette première phase est, d’une part, d’immatriculer les terres du domaine national au non des communes, et, d’autre part, de les lotir, morceler, délimiter et attribuer aux paysans qui les occupent, par voie de bail ordinaire pouvant évoluer vers l’attribution définitive suite à une mise en valeur suffisante, pour les zones à usage d’habitation et par voie de bail emphytéotique, pour les zones de culture constituant le domaine affecté placé sous l’administration des commissions de contrôle communales.

La seconde phase de la réforme foncière est celle qui devrait régler toutes les fausses inquiétudes souvent soulevées par les partisans du statu quo de même que les objectifs assignés à cette réforme par certains « modernistes » qui ne s’arrêtent qu’aux aspects post reforme tels que, entre autres ; « la facilité d’accès au crédit » ; « la sécurisation des investissements » ; « la dotation à l’Etat et aux collectivités locales des ressources financières suffisantes » ; « la protection des droits d’exploitation des acteurs ruraux » ; « la cessibilité encadrée de la terre » ;« la transmissibilité successorale » ;  « l’utilisation de la terre comme garantie pour l’obtention du crédits ». Ces objectifs largement mis en avant par différents intervenants ne pourront être atteints qu’à la suite de la réalisation de la réforme foncière, objectif de la première phase.

Mais l’immatriculation à elle seule n’est guère suffisante, il faut la compléter en passant à la seconde phase qui tient en un seul mot : CODIFIER. Il faut faire intervenir une loi et ses décrets d’application pour baliser la voie de la gestion vertueuse des terres enfin immatriculées et confiées à l’administration des communes.

Une loi portant CODE GÉNÉRAL DU DOMAINE PRIVÉ IMMOBILIER DES COMMUNES à l’instar de celle portant code du domaine de l’Etat et de ses décrets d’application.

Ce sont cette codification et cette réglementation qui permettront d’en définir la composition, la constitution, les caractères de ces terres, de même que leur gestion, affectation, désaffectation, leurs modes d’administration et les modalités de leur mise en valeur en y insérant toutes les formes de dispositions légales et réglementaires pouvant garantir une gestion des plus rigoureuses.

Dakar le 26 mars 2025

Honorable député

Doyen Alla KANE